刘鸣:美国“印太战略”最新进展与前景评估
2020年11月13日  |  来源:太平洋学报  |  阅读量:9144

美国“印太战略”的另一个重点是加大对该战略区域薄弱国家的资源投入,以“点对点”的不对称策略来抵消中国在印太地区中小国家展开的“亲诚惠容”外交与“21世纪海上丝绸之路”建设的影响。这方面拓展的地区包括南亚、东南亚、南太平洋岛国,合作形式以非传统安全合作为主,目的是争取人心、民心,胁迫小国为美国预置军事前沿基地并脱离与中国的合作。海洋执法援助是其中的重点,主要是由美国海岸警卫队承担“搜寻与救援”训练。

在南亚印度洋地区,美国以“孟加拉湾倡议”(Bay of Bengal Initiative)为重点展开,斯里兰卡和孟加拉国、尼泊尔被列入安全援助对象。其中,美对斯里兰卡的援助与战略投资力度最大,因为它认为中国租用汉班托塔港99年是“珍珠链战略”的一部分。美以2020年12月前是否续签将到期的普惠制(GSP)协议为要价,对斯里兰卡政府施压,胁迫其接受签署《部队地位协议》(SOFA)。

南太平洋地区是美澳新合作的区域。澳大利亚是本区域最重要的地缘政治与经济行为体,美从“亚太再平衡”战略开始,就开始在澳大利亚布局以应对中国逐步扩大的经济活动。作为“印太战略”的南太支撑点,美计划在澳达尔文建立一个海军基地,主要目的是保证美国的两栖战舰和大型舰只可以进入澳北领地的港口,以避开中国管理的达尔文港。鉴于中国在巴布亚新几内亚的马努斯岛建设了民用多用途港口,该岛是多条商业航道的必经之路,美认为,中国掌控后会使中国靠近美关岛基地。为此美澳拟共同建设马努斯岛深水港暨隆布鲁海军基地,以强化对中国的预防性威慑。作为南太的另一个中等大国,新西兰虽然不是“四国安全对话”的正式成员,但其是“五眼联盟”成员与美国的盟国,它事实上也是“印太战略”的主要合作方,与美印太、中央、非洲司令部保持着密切的军事合作;也全面支持澳大利亚在本区域的战略重点与美国的存在,共同拉拢“太平洋岛国论坛”成员收复失去的影响。新西兰还计划把“印太构想”与英国、澳大利亚、新西兰、新加坡和马来西亚缔结的“五国防御协议”进行挂钩,加强与法国、澳大利亚在《三国协议》范围内的海上合作。

考虑到南太岛国对地缘政治竞争并没有兴趣,也无意发展军事力量参与大国竞争,美日澳的重点是开展非传统性军事合作等软性援助,优先合作对象是拥有军队的斐济、巴布亚新几内亚和汤加三国,其次合作对象是密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛和帕劳三个与美国有特殊国家关系的岛国。

日本承担的项目包括:自卫队为巴新军队提供能力建设支援;向斐济军队提供短期研修课程及一些军事援助;招募斐济军方相关人员在日本陆上自卫队卫生学校和自卫队中央医院接受医疗培训。澳大利亚军队主要是帮助斐济军队建设医疗设施,并计划成立一支“太平洋支援部队”,以军团机动训练的方式,增进澳大利亚在太平洋地区的安全行动、人道救援、抢险救灾及维和等领域的能力。美军则计划提供医疗和卫生装备方面的援助。

4.4台湾地区是“印太战略”特殊增长点

长期以来,美国对台湾维持“不独、不战、不和与不统”的两岸政策与策略,以“战略模糊”牵制中国大陆施压台湾。但特朗普政府已经把台湾上升为“印太战略”的一个特别战略合作伙伴。美国试图利用“印太战略”协助台湾在多个方面进行突破,使其成为牵制中国大陆的重要筹码。如在台湾海峡进行所谓“自由航行”、“自由飞越权”;扩大解释与运用所谓《与台湾关系法》;以所谓“民主样板”,通过舆论宣传影响岛内民众与青年人的政治观;试图在外交上寻求“一个中国”的突破,提升“美台关系”。美国国会也加紧配合行政当局,最近两年内共提出近20项直接或间接与台湾议题相关的方案。

五、“印太战略”前景与推进主要制约因素

“印太战略”在实践中已经有了实质性的推进,但其是否能够维持后发力?如果下届政府是民主党人,该战略是否会延续?目前存在诸多不确定因素。“印太战略”是一项安全战略而不是发展战略,遵循的是安全逻辑或优先保证美国的海上与经济霸权利益,而“一带一路”倡议遵循的是发展逻辑,体现的是国际发展合作和全球发展治理的新模式。总体而言,“印太战略”不适合当今亚洲的政治经济结构,“一带一路”倡议明显优于“印太战略”。美日印澳“四边安全对话”机制的发展,需要调和所有成员国的主要利益与目标。有学者提出有两种基本合作方式可选:单一化的功能性合作或更广泛的地区道路。前者主要指形成统一的灾害救援政策来共同应对自然灾害;后者则需要吸收更多的成员参加,如东盟或部分东盟国家,处理一系列地区关心的议题。而雄心勃勃的印太秩序构建是试图通过“四边安全对话”机制来推进投资与贸易秩序,但从亚太的现实情况看,无论是安全对话,还是投资与贸易秩序,都已经有现存机制,发展重叠的地区多边架构的意义并不大。

因此,“印太战略”现在只能以中短期的规划与效应来推进与评估,其长期走向取决于美国对华战略发展方向与成效、美国国内凝聚对华战略的共识、地区内主要成员的支持度以及中美的力量对比发展。

5.1东盟对“印太战略”的立场与制约

作为“印太战略”中设定的最重要的倚重伙伴,东盟并不支持该战略概念以中美全方位战略竞争为核心。东盟在2019年6月举行的第34届峰会上发表了《东盟印太展望》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)文件,重申“东盟印太构想”的主要原则,即东盟中心地位、包容性、互补性,以及以国际法为基础的区域秩序等。其中特别强调印太合作的路径是要强化东盟主导的平台,尤其是东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会、东盟海事论坛扩大会议、“10+1”等机制作用。

换言之,东盟不接受以战略上与中国竞争、对抗为主旨的“印太战略或构想”,不承认“四国+X”的“印太构想”机制,而是认为印太合作应该依托于18个国家为主体的“东亚峰会”机制。印太合作重点是海洋与海事合作、互联互通、实现区域发展议程与“2025年东盟共同体愿景”等合作。东盟以其独有的方式塑造“印太合作构想”,是想赋予其内涵、特质与主导作用,前提条件就是符合东盟利益、作用,不直接针对中国。

东盟特别反对美国以胁迫方式要求东盟与中国保持距离,选边美国。即使美国为挑拨南海海洋权益争议国与中国的矛盾,于2020年7月13日发表了美国《南海海洋权利主张的立场》的声明,否定中国对南海有关岛礁与海域的历史性主权及权益,东盟也并不为所动,未响应该声明。这也从一个角度反映出东盟反对美国以对抗的方式处理地区热点问题,它们更愿意将其经济与政治未来绑定在同中国有效的关系上。

5.2四国差异化的利益目标及资源不足制约战略的实施

美日澳三国是同盟关系,但在抗衡“一带一路”倡议与中国影响上的利益、策略仍有明显级差。日澳既希望美国继续介入地区事务,维持盟国的优势与影响,战略上、经济上扩大协调,在印度洋、南海、东海、东南亚、南亚、南太平洋等区域制衡中国的力量发展,但又不希望“印太战略”成为直接与中国进行战略对抗的机制,不愿意成为美国对华全面战略竞争的棋子,恶化与中国的关系。美印对军事—安全合作的机制、合作程度与目标的不同考量同样将制约美国战略目标的实现。印度理解美国的“自由与开放的印太”口号,但其微妙的差异在于印度追求“自由与包容的印太”目标的同时反对全面对抗性的结盟。印度不希望把其与东亚、美国关系框定在“大国竞争”框架内,而希望是在多极、自治的愿景内。

美日澳都无力投入巨大的资源推进经济版的“印太战略”。基础设施建设需要大量资金投入,同时经济收益慢、风险大,这对于美国、澳大利亚这种以私有经济为主体、官方援助经费与规则受限的国家是有制约的。据亚开行的数据,在2016—2030年的14年里,要维持该地区3%~7%的经济增长并消除贫困与应对气候变化,需要的基础设施经费达到26万亿美元。美国2020财年对外援助557亿美元,2021财年则削减21%,总预算下降至441亿美元。新成立的美国国际开发金融公司(IDFC)的经费负债上限可倍增至600亿美元,但这是股权投资能力,每年可实际使用经费是有限的,更何况要同时在非洲、拉美、印太进行投资。

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