内容提要：在全球化日益深入的今天，世界各国普遍面临着把诸如语言、文化、宗教等因素整合到统一的民族国家体系的国家建设任务。公民权保障政策、多元文化政策、国族一体化、基于族群因素的区域自治，是世界上大多数国家探索的处理族群多样性与国家一体化建设张力的几种主要模式。少数族群公民权的承认和保护是少数族群对所属国家产生认同、增强国家归属感的基本条件。多元文化政策如果只停留在承认、尊重和保护文化差异性，而没有同步推进文化间、文化和社会交流交融，这种多元文化政策不足以维系国家统一。国族一体化模式，在尊重差异、包容多样的基础上，通过多种制度和政策的有效配合，加强不同文化间的沟通与相互认同，在巩固国家认同方面是成功的。基于族群因素而实施区域自治的地方，如果国家整合区域联动发展的能力弱，往往导致自治地方与本国其他地区经济社会联动发展的脱节，容易滋生分离倾向。对我国的借鉴意义主要体现在：对处于弱势地位的少数族群公民给予政策扶持，提高个体实现公民权的能力，努力减小族群边界与社会阶层分界的重叠，打破族群身份固化可能为族群主义势力发展留下组织空间，避免族群身份成为各种政治力量进行社会动员的工具，有助于铸牢中华民族共同体意识，推进民族团结进步。

当今世界大约有2000多个族群①，随着全球化的深入推进，越来越多的移民族群走出传统聚居地，在全球200多个国家和地区流动，在他域形成新的族群(移民)效应。世界各国都经历了或正在经历着整合族群多样性，建构社会成员一体遵循的公共秩序，维持政治共同体统一的国家建设任务。多年来，中外学者对世界范围主要国家整合族群多样性，建构国家一体化的政策实践，大体概括出：“公民待遇”与“不歧视原则”[1]、“多元文化政策”[2]、“民族大熔炉”和“民族大拼盘”[3]以及基于族群因素的区域自治等几种基本模式[4]。涉及的相关议题是：原住民、少数族群和移民族群的个体公民权利保障与国家公民建设，群体文化诉求与国家公共文化建设，基于传统聚居地的自治与族群因素的关联等。

个体公民权保障政策

在全球化背景下，通过立法保护各族群公民权已经成为世界各国处理族群多样性与国家一体化建设张力的基本政策模式。

“少数族群”这一概念，在国际法层面，主要指“种族或民族、宗教和语言上的少数人”以及土著民或原住民[1]。西方古典自由主义的公民平等观认为，保障公民个体之间的平等，也就自然保障族群之间的平等；保障公民的个体权利，也就保障了族群的集体权利；同理，实现公民个体的平等权利也就意味着实现由公民个体组成的族群(民族)的平等权利②。因此，在世界绝大多数国家，虽然国内有多个族群，但国家宪政体系仅强调公民平等权利的保障，既没有进行族群(民族)识别，也没有基于不同族群身份的族群(民族)平等的法律规定。

给予少数族群“公民权利保障”原则是在第二次世界大战后才逐渐成为国际社会处理族群关系的基本模式。《联合国宪章》《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权公约，明确而具体地阐述了少数族群公民与多数族群公民一样，平等地享有公民基本权利。

但是，少数族群公民由于人口处于少数，受自身语言文化差异性因素影响，往往遭遇来自主流社会的隐形歧视，其在实现个体公民权时存在不同程度的困难。因此怎样确保这一群体实现法律规定的公民权就成为各国政策实践要解决的问题[5]。英国是最早探索出通过立法方式保护少数族群公民权的国家。第二次世界大战后，大量移民进入英国，并逐渐形成移民族群。仅2011年，英国社会的外来移民数量占到当年新增人口的55%[6]。为了解决移民权利保障问题，早在1965年英国通过了第一部《种族关系法》Race Relation Act，随后又分别于1968年、1976年、2000年进行了三次修订，逐步将保障移民族群的“公民待遇”涵盖到所有公共政治领域。2006年，英国又通过了《平等法案》Equality Act，少数族群公民权利保障进一步扩展到社会生活的各个方面。

英国立法保护少数族群公民平等待遇的实践，对增强英国社会凝聚力发挥了积极作用。许多国家和地区借鉴了英国保障少数族群公民权的模式，例如欧洲的比利时、丹麦、法国、意大利、挪威和葡萄牙等国家，少数族群公民权保护在各个专门法中都有所体现。在其他地区，新西兰颁布的《种族关系法》、澳大利亚颁布的《反种族歧视法》、加拿大颁布的《人权法》等，旨在保障全体国民不分种族、肤色与信仰，一律平等。即使是东欧和俄罗斯等多族群的原社会主义国家，在政治体制改革中，也纷纷取消民族身份政策，从保障族群(民族)平等政策逐渐向保障个体公民平等政策过渡。比如，1993年俄罗斯宪法宣布，人和人的权利和自由具有至高无上的价值，1994年叶利钦在国情咨文中使用了“公民民族”概念，从1996年起俄罗斯发放新的公民身份证，取消了从1934年起设置的“民族成分”一栏，这就意味着俄罗斯不再基于族群(民族)成分的不同出台族群(民族)政策，来保障族群(民族)平等，这就完成了从苏联强调保障民族平等向保障公民平等的转变[7]。

时至今日，依法保护各族群公民权已经成为世界各国处理族群多样性与国家一体化建设的基本政策模式。从各国实践看，少数族群公民权的承认和保护是少数族群对所属国家产生认同、增强国家归属感的基本条件。作为国家公民，少数族群通过参与政治生活表达利益诉求，遵循宪政框架维护公民权利，国家认同体现为公民身份认同、公民权利义务认同和对国家忠诚的情感认同。

多元文化政策

多元文化政策可以看成是化解族群多样性与国家一体化建设张力的第二种模式，即以尊重文化多样性为前提，寻求少数族群对国家政治、社会和文化建设的认同，从而达到维护国家整体统一的目标。

(一)对少数族群文化权利的国际承认

冷战后，世界各国对少数族群文化权利保护的认识和行动大大向前迈进了一步。联合国1992年通过《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，2007年通过《土著人民权利宣言》以及其他重要的宣言和公约，例如《生物多样性公约》《世界人类基因组与人权宣言》《世界文化多样性宣言》《保护和促进文化表现形式多样性公约》等，明确肯定了保障和发展少数族群文化的权利。这些权利主要有，在统一的政治制度和政治秩序内，应允许或者鼓励各文化群体在文化领域自主传承和发展多元文化，在社会领域允许不同文化部落共生共存，大家各自表现和发展。进入20世纪80年代以后，这种多元文化主义理念逐渐受到许多国家的追捧。

(二)多元文化政策的内涵

从20世纪60年代开始，世界上许多国家出台政策，把尊重和包容不同语言、宗教和文化认同作为政策目标，这些政策在总体上被称为多元文化主义(multiculturalism)[2]。由于各国具体国情不同，多元文化政策的具体实践也不同。人们通常用“大熔炉”来概括美国多元文化模式，即在政府不干预的情况下，不同文化融合成一种新的文化；把欧洲模式视作“文化马赛克”或者“大拼盘”模式，即不同文化和平共处，保留特色，组成一个“文化沙拉碗”；而加拿大的多元文化具有公民文化整合特色。这些多元文化政策的一个共同点是，大多数的西方多元主义思想家都赞成在“政治一体”的基础上，尊重“文化多元”的自主发展。

(三)多元文化政策实践

在欧洲各国，多元文化政策主要表现为政府对少数族群文化采取自治，或者半官方扶持政策。古典自由主义认为，族群差异与公共政策和政治制度无关[8]。1899年，奥地利社会民主党人伦纳正式提出“民族文化自治”论，认为族群主要是基于共同语言和文化的个人“联合会”，应该与国家、政治与政权等概念分离开来[9]。欧洲许多国家宣称的多元文化政策实际上就是这种基于尊重个体言论自由的对公民个体语言、宗教和文化习俗表达自由的尊重和包容。1966年，英国开始承认移民文化的多样性，随后法、德等国也表达了对这种文化多样性的包容和鼓励。1975年，瑞典正式宣布实施多元文化政策[10]，到20世纪八九十年代，欧洲各国普遍鼓励多元文化建设。如在瑞典，允许少数族群以文化社团的名义，向政府的文化部门申请传承传统文化的项目经费，并运用这些项目经费，开展传统语言、文化、习俗的宣传、教育、展示等活动，甚至可以建立富有特色的社区文化。

基于这种鼓励和扶持，从20世纪60年代到21世纪初，经过半个世纪的发展，伊斯兰文化在欧洲大陆迅速扩张[11]。在英国，2011年约有271万穆斯林人口，穆斯林女生可在公立学校佩戴不与校服颜色相冲突的头巾，政府批准穆斯林修建清真寺，伦敦几乎每个街区都围绕清真寺形成穆斯林社区，英国国家发展局建立了穆斯林工作部，外交部也设立朝觐办公室，银行和金融体系开设了专门为穆斯林服务的伊斯兰金融部。军队中的穆斯林军人可保留短胡须，军队为穆斯林官兵开设礼拜室和清真灶[12]。英国有近400个穆斯林社团，这些社团经常就涉及穆斯林权益的相关立法展开院外活动。在多元文化政策下，英国不仅鼓励移民保留各自的文化与宗教特性，也使移民社团特别是穆斯林社团在英国的政治影响力日益增强。