徐秀军 林凯文:国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境
2022年10月29日  |  来源:社科院世经政所  |  阅读量:2547

从国际议程设置的分析视角来看,由于政治议题嵌入和经济议题外溢,世界贸易组织改革的议题选择和议题界定均朝着政治化方向发展。政治议题嵌入拓展了世界贸易组织的政治功能,使世界贸易组织的议程触及对成员关系要求更高的政治领域;经济议题的外溢导致相关议题脱离经济收益的考虑范畴,从而增加了世界贸易组织成员达成一致意见的难度。在大国竞争甚至对抗日益加剧的背景下,世界贸易组织改革议程的政治属性日益增强,议程设置的工具化和武器化倾向日益凸显,各成员达成改革共识更加艰难。为此,各成员推进世界贸易组织改革必须排除各种政治因素的干扰,推动议程设置的去政治化进程,让世界贸易组织改革回归国际经济机制的基本定位和职能。

一、概念解析及分析框架

(一)国际经济议程政治化的概念解析

国际议程设置是国际议程设置者在某些议题平台使特定国际议题及议题的后续安排得到相关行为体及国际社会重视和接受并追求制度化的过程。作为国际议程设置的对象,议程是一系列待解决议题的有序集合,议题是指具有一定重要性且明确定义的问题和一系列供选择的解决方案。按照功能主义的观点,议题按照领域可以分为政治议题、经济议题和文化议题等不同种类。根据包含的议题种类,议程也可划分为经济议程和政治议程等,专注于特定领域的国际组织通过聚焦其领域内的议程发挥其职能。

在对国际议程设置的分析中,议程设置者对议题的处理可分为议题选择(issue selection) 和议题界定(issue definition)。议题选择是指某项问题被纳入国际议程的过程,议题界定则是指对被纳入议题的议程安排以及解决方案。对特定议题而言,议题选择和议题界定是在时间上存在连续性的两个过程,并最终构成作为手段和过程的议程设置;但对于议程而言,这两个过程往往同时发生、相伴而生。在国际经济协调平台的议程中,议题选择和议题界定是上述理论提及的两层含义的具体表现:议题选择代表什么种类的议题可以进入国际经济议程,议题界定代表对纳入议程的议题的后续处理。

政治化是某项事务的政治属性不断增强的过程,既包括政治属性从无到有的过程,也包括政治属性从弱到强的过程。我们将国际经济议程政治化界定为国际经济议程设置的政治属性不断增强的过程。

(二)国际经济议程政治化的分析框架

在国际经济协调平台中,国际经济议程政治化主要包含两种表现形式:第一种是将政治议题嵌入经济议题中;第二种是经济议题外溢到政治领域(如图1)。这两种表现形式分别通过议题选择和议题界定来实现。在国际经济协调平台中,议程设置者通过在议题选择过程中将政治议题嵌入,在议题界定过程中出现经济议题外溢,从而将这两个步骤政治化,并不断提升其政治属性、增强其政治干预。

图 1 国际经济议程政治化分析框架

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资料来源:笔者自制

国际经济议程设置者通过议题选择的政治化和议题界定的政治化使经济议程越来越复杂化。在此过程中,经济议题的政治属性不断增强,政治因素的干预强度随之提升。这使得促进各方经济收益的经济议题逐步让位于各方差异化的政治收益,国际经济议程设置也越来越服务于议程设置者的政治目标(见表1)。

表1  国际经济议程政治化的两种路径

国际经济议程政治化主要产生三种效应:一是合作性的政治基础往往能够推动政治议题与经济议题的协同化发展,实现两者之间的良性互动,从而对议题决策产生促进效应;二是竞争性的政治基础往往使部分甚至所有参与方将政治议题作为实现经济目标或将经济议题作为实现政治目标的工具,从而对议题决策产生阻碍效应;三是对抗性的政治基础往往导致议题成为遏压对手的武器,从而对议题决策产生破坏效应( 如图2)。

图2 国际经济议程政治化的三种效应

二、政治议题嵌入与WTO议题选择的政治化

议题选择的政治化是WTO经济议程政治化的重要表现。这一路径的客体是政府体制、国家身份和政治观念等方面的政治议题,主要表现为政治议题嵌入WTO议程,并由此拓展了WTO的政治功能,使得WTO的议程触及对成员关系要求更高的政治领域。当前,WTO成员在这些政治议题所涉及的领域具有不可调和的认知差异和利益分歧,体现了不同成员之间的竞争性甚至对抗性。因此在相关议题的谈判中,各成员相互妥协的空间很小,议程政治化的阻碍效应和破坏效应明显。

(一)WTO议题选择政治化的表现及影响

WTO议题选择的政治化主要表现在政治议题嵌入经济议程。从具体议题内容看,主要有市场经济地位、特殊与差别待遇议题、劳工标准等,本质上代表着成员经济体制、发展中国家地位、人权与价值观等高级政治议题,这些议题的嵌入使得谈判更难达成。

1.成员经济体制

在 WTO议程中,西方成员将成员经济体制议题与市场经济地位议题相联系。根据《中国入世议定书》第15条,2016年12月11日后,在WTO反倾销调查中对于出口产品正常价值的确定,中方享有的待遇与其他缔约国一致。但当上述日期到达时,美国、欧盟和日本却拒绝承认中国本应获得的市场经济地位,特朗普、拜登上台后继续予以否认。发达国家将市场经济地位议题的讨论与意识形态这类对抗性更强、妥协性更小的冲突议题相联系,阻碍了谈判议程的正常进行。这一议题涉及中国特色社会主义制度和西方资本主义制度的意识形态之争。

2.发展中国家地位

在 WTO协定中,特殊和差别待遇指的是旨在推动发展中国家经济和贸易发展的特殊条款,这些特殊条款包括延长发展中国家执行协议和承诺的时间、增加发展中国家的贸易机会等。发达国家都以不同的诉求要求取消和减弱这一原则。在 WTO中,发展中国家的定位采取自我宣示法,即一国根据自身情况和需要自行选择是否以发展中国家身份加入WTO。但在实践中,一国自行选择不同类别的国家身份意味着拥有不同的权利和义务,因此对身份的选择也会产生外部性,所选择的国家身份往往还需得到其他成员的认可。由于发达成员在WTO中拥有相对强势的话语权和影响力,这在很大程度上赋予了强势国家在国家身份识别问题上的自由裁量权。

(二)WTO 议题选择政治化的逻辑

作为协调全球贸易议题的WTO,议程设置者在议题选择过程中引入政治议题将WTO的经济议程进行政治化,具体方式通常是议题间的跨领域联系策略。其行为动因主要出于三个方面。第一,政治议题的嵌入是实现议程设置者政治目标的最直接手段。第二,政治议题的嵌入是议程设置者的内部政治因素在国际层面的延伸。第三,政治议题的嵌入深受WTO议题范围扩大化的影响,而WTO议题范围的扩大反映了全球贸易治理范围的扩大。  

三、经济议题外溢与WTO议题界定的政治化

议题界定的政治化是WTO经济议程政治化的另一重要表现。这一路径的客体是经济议题,主要表现为经济议题的外溢,并由此弱化相关议题的经济功能。在WTO中,一些成员将经济议题的讨论外溢到政治领域,并试图通过政治外溢获取自身的竞争优势,导致相关议题脱离经济收益的考虑范畴,增加成员达成一致意见的难度。

(一)WTO议题界定政治化的表现及影响

WTO中知识产权议题和农产品准入议题的界定体现了经济议程的政治化倾向。作为议程设置者的WTO成员,通过把这些经济议题进行政治化处理,使得经济议题更难达成协定。

1.知识产权议题

WTO谈判达成的《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS) 体现了跨议程特征。1994年,美国通过《北美贸易协定》将知识产权的相关规则列入国际投资的征收与补偿条款,实现了知识产权议题在区域层面的制度化。而1995年WTO达成的 TRIPS 在内容上以美国的国内相关的知识产权标准为基础,几乎将其拓展到与创新创造相关的所有领域,在适用范围上推广到WTO的所有成员。该协定自诞生以来就极具争议,因为它将知识产权的保护标准适用于几乎所有类型的国际贸易商品,致使“全球贸易体系突然被迫遵守由发达国家制定的规则”。知识产权议程的政治化导致成员在其他议题上的分歧扩大,极化了各方的立场,是经济议题被用作政治手段的重要体现。这种跨领域的国际议程设置不仅使得其与保护知识产权的初衷相违背,也成为WTO的冲突爆发点,使得健康权等权利蒙上政治的阴影,与WTO 所应达到的提升全球层面福利水平的目标相违背。

2.农产品议题

WTO相关的农产品谈判体现了发达国家对议程的掌控。农业议程在全球多边贸易谈判中的长期缺失和难以达成共识不仅是发展中国家议程设置能力处于劣势的体现,这一现象也加剧了发展中国家在国际贸易中的劣势地位。在WTO的谈判领域中,农业是最敏感、最难取得一致的领域之一。在农产品的谈判范围上,美国曾主张纳入所有加工和未加工的农产品、林产品和渔产品,另外还包括单独的热带产品和以自然资源为基础的产品;欧共体也主张包括所有加工和未加工的农产品,产品范围集中于发达国家供给过剩和有出口利益的商品,实际上都已经超越了农产品的范畴。谈判范围的外溢使得有关农产品的自由贸易协定更难达成,也使得更偏向于追求农产品自由贸易的广大发展中国家利益受损。

(二)WTO议题界定政治化的逻辑

WTO经济议题的政治化主要通过议题界定实现。首先,由于国家利益和WTO的总体利益并不总是一致,这使得成员之间的经济目标具有异质性。其次,WTO的“一揽子承诺”、协商一致原则和协定的全体约束性作为议程规则,使得WTO的经济议程具有一定的政治约束力。最后,经济议题本身也越来越与其他议题相关联,这些都造成了WTO经济议题的外溢。

四、结论与启示

在当前大国竞争甚至对抗日益加剧的背景下,WTO改革正在沦为部分成员的工具甚至是武器。议程政治化使 WTO改革承载了成员之间竞争或对抗的目标和功能,从而阻碍和破坏了 WTO改革进程。作为国际经济协调平台,WTO只有走向去政治化的改革才能实现“退一步进两步”的目标,恢复其机制作用的发挥。可通过专注于合作论坛性质而赋予总干事更多实权、推动诸边协议谈判模式和功能性作用的发展来达成这一目标。

第一,在议题选择层面,赋予总干事等部门更多实权。在国际组织中,正式领导人如果能较好地行使议程管理、经纪和代表的职能,加上所拥有的特权资源,能使他们引导谈判达成协议。

第二,在议题界定层面,推动诸边协议谈判模式。诸边协议谈判模式是WTO法律框架内允许成员自主参加的谈判模式,聚焦于某一特定议题。相较于传统主流的协商一致的谈判模式,诸边协议谈判模式的参与成员较少,能够降低分歧的可能性;成员的利益偏好较为类似,能显著降低谈判成员间的异质性;谈判客体单一,聚焦于单个议题,能够减少议程设置者采取跨议题议程设置的可能性。

第三,推动WTO功能性议程的建设。WTO可以通过对发展中国家议程的能力建设等方面给予援助,以破解发展中成员因能力欠缺而无法推动自身所需议程的恶性循环。


(徐秀军,中国社会科学院世界经济与政治研究所,国家全球战略智库研究员;林凯文,中国社会科学院大学国际政治经济学院硕士研究生。本文发表于《世界经济与政治》2022年第10期。)

分类: 全球治理
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