各国针对族群因素的区域自治政策模式各具特色，大体可划分为以下几种类型：一是各种类型的联邦制，以俄罗斯联邦和印度联邦为主要代表。英国在经历多年的权力下放以后，苏格兰、北爱尔兰和威尔士都享有广泛的自治权，有人甚至将其归入“准联邦”类型。二是单一制国家体制下的区域自治。这一类型的自治广泛分布于世界各地，且呈现出越来越多的态势，较典型的有：欧洲有芬兰的奥兰自治省、意大利的5个***④、西班牙的族群***⑤；亚洲有印度尼西亚的2个自治省⑥、菲律宾的棉兰老自治省、伊拉克的库尔德省；美洲有加拿大的努纳乌特、美国的2个南北大西洋省⑦、巴拿马的5个原住民区⑧；非洲有埃塞俄比亚等。三是各种类型的原住民保留地。美国、加拿大和巴西等国都有数量庞大的原住民保留地，这些保留地享有一定的自治权，广义上也可划入区域自治的范畴。

以某个少数族群传统聚居地为地域范围的区域自治政策模式，在处理区域自治与族群因素的关联方面有如下特点：

一是族群身份从属于公民身份，不承认族群整体的政治权利，也就不存在所谓的“主体民族”政治地位[20]。绝大部分实施自治的国家都没有对族群群体权利做出规定，更多的是强调公民的平等权利。瑞士是多族群国家，有四种官方语言，按人口比例依次为德语、法语、意大利语和罗曼什语。但瑞士联邦并未按照语言分区设置联邦制结构，而是以区域为基础建立26个州。尽管还可以辨认各州的语言属性，但各州不得建立针对本州的“特殊公民权”。“瑞士公民无论来自何方，在每一个州都享有严格的平等待遇。瑞士也不存在针对特定族群的特殊制度安排，而是在宪法上凸显‘公民身份’的优先性，强化公民平等及地方市镇、州和联邦层次上的政治参与。”[21]“这是一个面向公民的高度政治化的联邦，‘联邦公民’的身份具有绝对的优先性，尽管各州保有中央的自治权力并为本州公民的政治参与提供了基本的制度框架。”[21]

丹麦对格陵兰岛实施的自治也具有这种特色，自治行为主体被定义为格陵兰所有居民，而不考虑他们属于哪个族群，这在客观上促进了当地居民对“格陵兰人”这种区域性身份的认同，从而降低或淡化对自己原所属族群身份的认同。类似的情形在芬兰政府对奥兰群岛的自治制度安排方面也有体现。奥兰群岛95%居民的母语是瑞典语，从1921年起开始实行自治，行使自治权利的核心机构是奥兰群岛议会。根据1993年奥兰群岛自治法的规定，成为议员的资格是拥有奥兰群岛的居住权，与族群身份、使用何种语言无关。

二是族群边界日益模糊化。尽管区域自治地方多为某个族群传统聚居地，但***内族群边界不甚清晰。比如在埃塞俄比亚，族群成分复杂，国家实施族群(民族)的区域自治制度，尽管各州行政辖区划分考虑族群和语言因素，但联邦没有清晰的族群政策，在自治地区如何实现族群自治，立法实践也不清晰。

即使是在那些区域自治实践历史较长的地区，族群因素亦越来越难以辨析。比如，在西班牙的巴斯克地区，历经半个世纪的自治实践，2006年的调查显示，“在所有16岁以上的巴斯克居民中，有30.1%会说流利的巴斯克语，另有51.5%的人根本不会说巴斯克语，越来越多的人已经无法说清自己的族群”[22]。

世界上大多数区域的自治模式，实施自治的主体是***域范围内全体居民。尽管多数***域都是某一族群聚居地区，或以某一少数族群传统聚居区为地域范围，但自治主体不是这个聚居地的多数族群，而是区域内全体居民，区域自治的制度设计和政策实践不考虑族群因素。这种模式与族群因素的关联是基于区域内某一族群人口相对多数，自治政府在治理本地区内部事务过程中，全面渗透了多数族群居民的价值和利益诉求。实施区域自治的地区大多拥有区别于其他地方的特殊权力，这些权力体现在政治、经济、文化、教育以及宗教事务等方面。

值得注意的是，世界上基于族群因素而实施区域自治的地方，如果国家整合区域联动发展的能力弱，往往导致自治地方与本国其他地区经济社会联动发展的脱节，容易滋生分离倾向。既有试图摆脱其他地区“包袱”分离出去的富裕的自治地方，如西班牙的加泰罗尼亚、印度尼西亚的亚奇；也有被现代社会“抛弃”的传统聚居地，比如美国约300处地处偏远地方的印第安人保留地，像是美国社会的“飞地”。印度部落地区的自治，多属印度经济最落后的地区；马来西亚土著少数族群聚居的***，一定程度上还处于前现代社会发展阶段。由于自治，国家对这些地区缺乏强有力的政治、经济社会整合，造成这些地区与外部经济社会文化交流交融程度低，甚至出现某种脱节，这通常是自治衍生出的弊端。

在全球化日益深入的今天，世界各国普遍面临着把诸如语言、文化、宗教等因素整合到统一的民族国家体系的国家建设任务。公民权保障政策、多元文化政策、国族一体化、基于族群因素的区域自治，是世界上大多数国家探索的处理族群多样性与国家一体化建设张力的几种主要模式。各种模式或共用于一国，或在各国各有侧重，彼此交流互鉴。考察世界上主要国家整合族群多样性，建设国家一体化的做法和成效，有三点值得借鉴。

第一，公民权益保障覆盖族群权益保障，特点是忽略社会成员族群身份的差异，给予他们同样的公民待遇，即“平等”与“不歧视”原则。世界上绝大多数国家都没有进行法律和政策层面的“民族识别”，各族群共同体，包括美国的土著、欧洲各国的移民族群、加拿大的法语少数民族、俄罗斯的各民族，都没有进行民族身份的法律认定。即使是那些基于族群因素实行区域自治的国家，也没有在法律上进行民族识别。

第二，承认少数族群公民因文化差异而与多数族群公民在实现公民权方面存在的不足。针对这种不足，对处于弱势地位的少数族群公民给予政策扶持，目标是提高公民个体实现公民权的能力。努力减小族群边界与社会阶层分界的重叠，打破族群身份固化可能为族群主义势力的发展留下组织空间，避免族群身份成为各种政治力量进行社会动员的工具。

第三，世界各国普遍将民族或族群因素“文化化”。在世界各国不同类型的政策模式中，族群被视为两种不同性质的实体：一种是政治实体，即族群具有与地域、语言、文化、经济以及立法与司法权力相联系的特定政治权利，社会的族群关系优先表现为政治关系；另一种是文化实体，即族群拥有在语言与文化上保持特殊性的文化权利，族群关系表现为不同文化群体之间的关系。

显然，族群既有文化性也有政治性，尤其是因族群因素导致的社会结构性差异以及社会隐形种族歧视，都显示这种政治性。与此对应，国家公共政策在引导“族群”走向“政治化”或走向“文化化”方面，对国家一体化建设的不同作用也是显而易见的。

公民权保障是解决因族群因素导致的社会结构性差异以及社会隐形种族歧视的方案，也是化解族群政治性变成政治工具化隐患的优势选择。因此许多国家在确定族群个体公民权利保障的同时，努力通过多元文化政策将族群整体“文化化”，也就是将国家内部的族群问题转化为政治意识形态文化与传统文化、民间文化之间的文化整合问题，将少数族群的群体认同限制在传统文化和民间文化保护和传承范围内。（注释略）

（沈桂萍，中央社会主义学院统一战线理论教研部教授，博士生导师。本文系教育部课题“民族地区中小学中华民族共同体意识构建机制研究”(项目编号：MJZXHZ19008)的阶段性成果。）