张勇、孟繁超:政策推手:日本首相外交安保团队与对外决策过程
2022年05月08日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:2743

菅义伟外交安保团队的决策呈现出组织过程模式和官僚政治模式相结合的特点。官邸官僚对首相产生了较大影响,起到了统合信息、酝酿议题的作用,这无疑体现了首相官邸主导的特征。时任国家安全保障局局长北村滋、内阁情报官泷泽裕昭、外务省事务次官秋叶刚男、防卫省统合幕僚长山崎幸二、防卫省防卫政策局局长冈真臣等构成了菅义伟外交安保的基础团队,有效地影响了高层决策。在《中国海警法》出台前后以及酝酿西方七国集团(G7)康沃尔峰会相关议程期间,日本国内具有不同职业背景、不同利益诉求的关键官僚直接影响了首相官邸在对外决策时的认知与判断,起到了政策“推手”的作用。

一、影响菅义伟政府对外决策的关键因素

对比安倍晋三和岸田文雄执政,菅义伟政府带有一定的特殊性。一是“无派阀”。这意味着菅义伟在自民党内缺乏稳固的支持团体,因此抵御党内压力的能力也相对较弱。事实也表明,自民党内以及跨党派“议员联盟”经常用“提案”等方式在关键议题上表达自身诉求,对政府施加决策压力。菅义伟在2021年10月举行的“总裁选举”中受到党内“3A”(安倍晋三、麻生太郎、甘利明)集团以及“党风一新会”的阻扰而无奈“不出马”,即可反映出菅义伟“无派阀”的不利一面。二是“外交素人”特质。菅义伟在担任首相之前,未曾出任过涉外部门的领导职务。虽然其在第二次安倍政府长期担任内阁官房长官,在首相官邸主导决策中发挥了重要的作用,但因作为首相的安倍对外交事务倾注了巨大的热情,菅义伟的影响力主要体现在内政方面。三是处于美国大选这一关键时期。美国总统选举的不明朗以及特朗普之后的拜登政府持何种对华政策,一度是菅义伟内阁密切关注的焦点问题。

此外,依靠特定官僚的菅义伟外交决策体现出鲜明的官邸主导模式。就官邸主导的基本特征而言:其一,在深刻的国际变局下,外交与内政频繁联动,对外决策日益多元复杂;其二,以充分发挥首相领导力(leader-ship)和充实首相决策的辅佐人员为主要指向;其三,以服务于日本的安全、繁荣与发展利益和中长期国家战略为最终目的。简言之,首相在官邸直属人员的辅助下,以内阁为权力基础而展开政权运营和政治决策,统帅内阁在外交和安保问题上试图发挥领导能力。

二、菅义伟外交安保团队的构成

基于“首相一日”相关数据,本文详细梳理了菅义伟外交决策过程中的关键“推手”。北村滋、泷泽裕昭、秋叶刚男、山崎幸二、冈真臣构成了菅义伟外交安保的基础团队(首相官邸+外务省+防卫省高官的核心小圈子),其中官邸官僚北村滋、泷泽裕昭的影响力较为突出。外务省、防卫省等行政部门的其他相关人员以及智库等构成了决策的延展团体。除此之外,原本是外交决策中“局外人”的首相亲信和泉洋人,在决策过程中亦发挥了不可替代的作用,对菅义伟产生了一定的影响。据此可以认为,官邸主导的决策模式依然鲜明。

三、菅义伟时期对外决策模式的总体特征

在面临重大对外政策选择时,菅义伟遵循标准的组织过程模式:省厅官僚提供信息—内阁汇总信息—首相官邸小圈子酝酿—决策。在关键时间节点,菅义伟往往频繁会见外交安保团队的核心成员,明确发出指示并注重听取信息,在决策时发挥了主导作用。作为这一决策流程的有效补充,菅义伟政府亦会在重要决策问题上听取执政党意见、召集相关“咨询会议”以及采纳智库人士的意见等。

官僚政治模式涉及决策过程中政府内不同部门(参与者)的不同偏好以及部门利益间的相互博弈。菅义伟任内重要的对外政策受到来自不同部门的牵引,受自身能力与精力所限,他习惯于更多地倚重技术官僚的预判和信息的提供。在诸如日美首脑外交、中日首脑电话会晤等重大双边会晤和多边主义外交(如G7峰会、日美印澳“四边机制”)上,菅义伟通常要求相关官僚为其提供智力支持。而首相官邸则占据了“信息整合过滤”与“最终决策讨论”的关键性位置,是菅义伟时期的决策中枢。

四、基于双边与多边决策的案例分析

案例一:双边外交上的决策流程——以《中国海警法》出台前后日方的应对为例

在《中国海警法》出台前后,菅义伟内阁高度关注这一事态的进展,日方不仅召集国家安全保障会议汇总分析信息,还注重吸纳智库与媒体人士的意见。尤其是外交安保团队的核心成员,与首相保持了密切的联系,在决策中发挥了重要的作用。在该案例中,官邸官僚通过频繁会见首相从而实质性地参与到决策过程之中,影响了菅义伟对于《中国海警法》的判断与应对。菅义伟政府最终较多地采纳了防卫省的立场,将中国的行为视为“存在性威胁”与“单方面改变现状”,采取了以下政策回应中国的正当立法。一是明确诉诸国际法和所谓的国际规则来制衡《中国海警法》。二是维持沟通机制,保持政策对话,继续中日高级别海洋事务磋商。这对日方而言,或是维护所谓“稳定的中日关系”的一环。三是借助既有框架,诉诸“小多边”对华实施“议题牵制”,比如善于战略性利用日美同盟、QUAD、FOIP等双多边合作框架等。

案例二:多边外交上的决策流程——以日本参加G7康沃尔峰会为例

在日本参加G7举办的康沃尔峰会案例中,菅义伟政府的决策流程体现出以下特点:第一,首相官邸官员仍然扮演重要角色,国家安全保障局局长北村与内阁情报官泷泽全程参与。第二,作为“压力集团”,自民党四个议员联盟以提交政策提案的方式在决策中扮演重要角色。对于自民党的作用,应辩证地看待。实际上,菅义伟政府在决策中仍然主要依赖官僚和遵循组织过程模式。第三,自民党部分议员在涉台问题上强力推进,操弄政治,触碰了中日关系的底线。第四,“安全味”更加浓厚。从议题设定来看,日本政府希望讨论的议题比议长国英国政府提出的议题更多地涉及安全议题。

总之,菅义伟执政时期的对外决策,总体上混合使用了组织过程模式和官僚政治模式,这很大程度上是因为菅义伟本人从政经历导致的外交经验匮乏,因此在官邸主导的前提下高度依赖相关技术官僚。在外交决策中,明显更加依靠来自官邸的官员(如北村滋、泷泽裕昭)。相较而言,岸田文雄因其丰富的外交经验以及党内背景,因而更加注重主动地发挥自身主观能动性,在官邸主导的同时亦主动听取和回应来自执政党的呼声。

(作者:张勇,中国社会科学院大学国际关系学院教授、中国社会科学院日本研究所研究员;孟繁超,中国社会科学院大学日本系国际政治专业硕士研究生。本文摘自《日本学刊》2021年第6期,仅代表作者观点,不代表本平台观点。)

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