卢光盛 金珍:超越拥堵——澜湄合作机制的发展路径探析
2020年09月04日  |  来源:《世界经济与政治》2020年第7期  |  阅读量:9036

制度竞合应根据相关制度的实际情况来具体开展和推进,实现在提升制度自身竞争力的同时,进一步增加制度间合作。制度竞合可以采取先易后难、循序渐进的方式。第一,制度间可以通过探究彼此的共同之处,增加交流和合作的机会,降低冲突的可能性,塑造合作预期与合作空间。第二,通过制度化的安排,搭建有利于制度合作的架构。特别是在新旧制度竞争的情况下,旧制度往往担心新制度会采取新的规范和行为规则,抵消和挤压其权威和影响力。因此,在初始的制度安排中,新制度可以通过与旧制度建立固定化的联系,保持沟通和交流的渠道。第三,制度间选择一些技术性的或是较少争议的领域展开合作,形成合理的利益分配和捆绑,进一步形成制度的自我约束。第四,实现制度间在决策程序上的合作,建立和完善科学决策,降低相关制度的成本,提高决策的效率。总体上,制度间互动联系的制度化程度越高,制度竞合的水平也就越高。

“制度拥堵”是澜湄合作长期面临的困境,澜湄合作与湄公河地区的既有制度将长期共存。“由于边际成本低于平均成本,制度一经建立就能够稳定地维持下去”,既有制度仍有其生命力和发展潜力。尽管既有制度存在一些不足和缺陷,但是并没有腐朽到必然消亡。而澜湄合作作为地区制度的“后起之秀”,也必然经历产生、发展到成熟的过程,即使有望“后来居上”,其作用的发挥以及影响力的提升仍然有待时日。毕竟,建立国际制度本身不是目的,目的在于通过制度的创设来解决实际问题。因此,对于澜湄合作机制的发展路径选择而言,制度竞争与制度合作拥有共同的焦点,即哪种路径能够真正提升澜湄合作的有效性,并且为地区带来真实且持久的和平、稳定与繁荣。因二者皆有利弊,特别是在澜湄合作与诸多既有制度兼具竞争性与互补性的前提下,将制度竞争与制度合作相融合,应该成为澜湄合作突破“制度拥堵”的理想路径。

第一,从澜湄合作制度建设的前景来看,制度竞合是必然的选择。澜湄合作起点高、发展快,但是新制度在建立之初虽然有着强劲动力,但若要保持长期的活力,还需要不断实现自我完善。制度竞争的压力可以推动制度功能的改进,进一步提升其竞争力,从而有利于实现更加有效的治理。58但是如果澜湄合作与既有制度一味追求制度竞争,不仅会弱化自身的发展基础,降低各成员的预期收益,还可能引发域外国家的对抗,继而导致澜湄合作的计划或项目频频被“政治化”,成为一场场国际政治博弈。

制度合作则可以在一定程度上回应新制度引发的外部政治反应,化解多边阻力和政治风险,同时使新制度获得更多支持,也就越有利于新制度的建设和发展。相比大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会等有着较为悠久发展历史的国际制度而言,澜湄合作才刚刚步入正轨,整体上还处于经验摸索阶段,有着向其他制度学习的空间。比如,大湄公河次区域经济合作已经积累了近30年的实践经验,建立了良好的运营体系,拥有充足的项目储备,对地区经济合作有长远规划,这些对于澜湄合作来说都具有重要借鉴意义。特别是在项目开发与资金管理方面,尽管亚洲开发银行每年投入到合作中的资金比较有限,但是资金使用效益很高。同时,亚洲开发银行很好地把握了技术援助、赠款与贷款的关系,使得贷款项目的资金准备比较充足,项目实施具备较好的政治和民意基础,也保证了资金使用和项目实施配合得当,运作良好。大湄公河次区域经济合作在一定程度上已经成为地区制度的一种标杆,其治理经验值得澜湄合作借鉴,否则澜湄合作独自摸索的学习成本太高,并且会长时间裹足在全面铺开、低效运作的层次。湄公河委员会在水资源管理方面积累了大量的知识和经验,较为成功地缓解了湄公河国家间的利益冲突。澜湄合作与湄公河委员会可以进一步加强相关信息的交流,展开务实合作,这将有利于缓和上下游国家间在水资源开发管理方面的不信任,也将对于流域的整体开发起到积极作用。此外,尽管澜湄合作与日本—湄公河合作、湄公河下游倡议等制度之间存在竞争的一面,但并不是“零和”关系,彼此有着合作的空间,可以相互取长补短,共同提高地区治理水平。

第二,从澜湄合作成员国的利益来看,制度竞合是现实的明智选择。在澜湄合作的发展路径选择上,必须充分考虑湄公河国家为诸多国际制度的主要成员这一现实。从湄公河地区制度的特点可以看到,对湄公河国家而言,无论是澜湄合作与大湄公河次区域经济合作,还是澜湄合作与日本—湄公河合作、湄公河下游倡议、恒河—湄公河合作、韩国—湄公河合作等,从来就不是“非此即彼”的选择题,湄公河国家“喜新”但是并不“厌旧”。制度间的竞争可以给湄公河国家更大的选择空间和战略自主性,以获得更多的尊重、援助和外交资源。制度间的合作也契合其维护地区稳定与发展的内在愿望。大国若一味追求制度竞争,以战胜对手为目标,会严重破坏地区的发展进程,更会使得湄公河国家被迫“选边站”,从而损害其实际利益。

对中国而言,湄公河地区在中国的周边外交中可谓重中之重。面对该地区“制度拥堵”的困局,中国需要提出更具价值和创造性的地区治理理念和正确的策略选择,以引领澜湄合作在湄公河地区的发展以及地区新秩序的构建。尽管中国在某些方面已经具备全球性影响力,但总体上仍然是一个地区大国,“中国的实力远没有强大到让外部世界作出改变,来适应自己的程度”,若执意追求制度竞争,将会给周边地区带来更多不确定性。这种不确定性进而会带来疑惧,增加制度参与方的安全焦虑,并可能进一步引发域外国家的干预。如在中美关系上,政界与学界都有观点提出中美两国应打造“合竞关系”,或是建立“竞争伙伴”,类似观点都强调竞争与合作应该共存。中国本身也不可能在冲突或竞争思维方式下,实现自身利益的最大化。同时应认识到,湄公河地区的一些国家对中国抱有疑虑在所难免,其将长期奉行在大国间寻求平衡的战略。中国应站在更高和更长远的立场上,充分考虑湄公河国家的发展诉求,协调各大国在湄公河地区的战略利益和重大关切,共同促进地区和平与繁荣。

五、中国推进澜湄合作与既有制度竞合发展的选择

“任何国家的全球影响力多发端且首先施展于周边地区”,中国与湄公河国家“同饮一江水,命运紧相连”,中国是上游国家,也是地区合作中的大国,在引领和推进澜湄合作机制的发展进程中,不可避免地要承担更多的责任和更大的成本。中国应在积极有为的同时采取因地制宜的策略,以切实推进“澜湄国家命运共同体”的构建,使其成为“中国—东盟命运共同体”与“人类命运共同体”的示范和样板。

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