温尧:机会窗口、知识流动与缅甸选举制度的演变
2023年04月08日  |  来源:复旦大学国际问题研究院  |  阅读量:1604

摘要:2021年缅甸局势变化的一个直接导火索是,缅甸的多数决选举制度容易造成“赢者通吃”式的一边倒胜利。在简单多数制下,1990年以来凡是有全国民主联盟参与的选举,皆以其大胜告终。选举制度具有“黏性”,一旦有政党稳定从中得利,选举制度改革通常难以推动。缅甸选举制度修改的条件为,缅甸军人及联邦巩固与发展党面对选举结果的“冲击”,利用政治优势造就“机会窗口”,且具备足够的政治发展知识来反思选举制度的设计。1990年选举至2008年新宪法颁布是第一个修改选举制度的机会窗口期,2010年缅甸重启选举至2015年选举是第二个机会窗口期。但是,缅甸军人及巩发党没有得到充分的国际知识输入,选举制度未能在正常的机会窗口期内被改变。2021年的新局势可以视为“创造”了非常规的机会窗口,选举制度预计将被改为比例代表制。缅甸的案例说明,在政治发展知识匮乏的条件下,即使是自利的决策者也未必能够“理性设计”出于己有利的制度。同时,知识流动的不完整性是西方民主推广过程的副产品,政治发展的曲折性或许内生于这一过程。

关键词:缅甸;选举制度;政治发展知识;民主转型

引言:缅甸政治的“双输”局面

缅甸在2008年宪法框架下开始的政治转型被缅甸军人集团称为“有纪律的 民主”。学术界对于缅甸政治转型进程的分析可以简化为几种态度。一种强调“民主”的一面,认为民盟在选举中取得胜利,国家制度和市民社会都呈现出一定的积极变化,反映出缅甸渐进地民主化的乐观前景。另一种态度侧重“纪律”的一面,认为所谓民主化进程其实是军人用制度巩固威权的手段。当然,很多学者的观点实际上介于这两者之间,认为缅甸发展出了较持久的混合体制。但目前看来,缅甸民主化进程遭遇挫折,威权也并未得到巩固,一定程度上可谓“双输”局面。

笔者认为,由于民盟得利于缅甸长期采用的多数制,因此缅甸的选举制度只有在缅甸军人集团及巩发党的政治优势创造出“机会窗口”时才有可能被修改。但军人集团及巩发党并没有获得充分的国际知识输入,缺乏对不同选举制度的理解和判断,因而没有利用正常的机会窗口期改变选举制度。缅甸的案例说明,在知识匮乏的情况下,占据政治优势的决策者可能设计出日后于己不利的制度。政治发展知识流动的不完整性是西方民主推广过程的副产品,政治发展的曲折性或许内生于这一过程。

一、选举制度的设计与修改

(一)选举制度的重要性

比较政治研究表明,选举制度能够产生显著的政治效应,政治现实也彰显了选举制度对于转型中国家的重要性。因此,选举制度是可以设计、需要设计的。在萨托里提出的“宪政工程学”中,选举制度占据首要地位。

由于选举制度是与选举活动相关的一系列规则的统称,严格意义上,它涉及选举公式、选票结构、选区规模、议会席位、竞选人/政党数、选民资格等众多议题。这些维度上的变化都可能引起选举结果的变化。

现实中的选举制度及其效应是多元、复杂的,不同选举制度在特定政治环境下的作用效果无法先验假定。但就本文的目的而言,在多数制下,更受欢迎的政党容易取得压倒性胜利。

(二)选举制度的黏性

政治制度一旦形成,通常较为稳定而难以改变。这是因为政治制度的启动成本较高,在初始设计时就带有一些程序性安排,防止朝令夕改。而在制度运行后,一些与之相关的行为习惯和机制安排围绕其展开,并不断自我巩固,相应的既得利益群体也随之形成,进一步强化制度的稳固性。因此,削弱选举制度的黏性需要使获益政党的立场松动。既有研究指向了可能导致这种情况发生的一些因素和机制。

总之,选举制度改革有两大基本要素:一是发起者是当前正式制度框架下占政治优势的政党;二是优势政党需有足够的动力发起改革,这一动力可能来自对现状的失望和悲观预期,或对改革后前景的乐观预期。

(三)缅甸选举制度修改的条件推论

根据上述讨论可以推知,民盟不具有任何动力改革选举制度,只有当缅甸军人集团及其支持的巩发党在议会中力量占优时,才有可能通过制度化的框架改变选举制度。这样的时期可以称作“机会窗口期”。

但只有当政党有了对于不同选举制度的基本认识,其才有可能理解自身所不满的现状在制度层面有何直接原因,进而确认怎样的改变是于己有利的。对于缅甸这样的转型中国家而言,关于选举制度的新知识势必需要从外部输入,才可能最终导致选举制度的改变。

值得强调的是,机会窗口期不仅可以基于常规制度自然出现,而且还可能被非常规地“创造”。在缅甸历史中,军人数次用立法过程之外的方式改变现状,由此“创造”出例外的机会窗口。

二、缅甸选举制度的演变

(一)缅甸的选举历程

纵观缅甸的历次选举,可以看到,该国从未采用过多数制之外的选举规则,且基本为简单多数决。在这种规则下,1990年以来凡是有民盟参加的选举,皆以民盟不成比例地大胜告终,最终引起军人集团对这一选举制度的强烈怀疑和不满。特别是2015年民盟掌握政权后,军人及巩发党难以通过既有制度框架内的手段改变选举制度。那么,1990年选举结束到2008年新宪法颁布是第一个机会窗口期,2010年重启多党选举至2015年选举前是第二个机会窗口期。

(二)第一个机会窗口期:1990—2008年

在国际知识输入层面,这段时期缅甸有三个主要的知识来源。第一,英国殖民历史的直接遗产;第二,军人集团在20世纪90年代主动学习苏哈托在印度尼西亚建立的“新秩序”体制;第三,西方主要与缅甸反对派人士接触,与军人几乎断绝往来。因此,民盟及其支持者有更多与西方深入交流的机会,其中涉及关于不同选举制度的讨论。

在国内知识反思层面,选举是在一个较为封闭的国家内帮助政治精英获得民意信息的一种手段。缅甸军人集团既没有深刻理解不同选举制度的潜在后果,也高估了自身与民盟相比的受支持程度。军方仰赖的许多政治精英在拟议2008年宪法时对选举制度的复杂性了解不多,对于“广泛使用的”多数制更为熟悉。这既体现了惯性思维和过往实践对于决策者的影响,也反映出有限的国际知识输入导致军人集团在制宪过程中难以充分考虑选举制度的重要性。

(三)第二个机会窗口期:2010—2015年

这段时期国际知识输入层面的最大变化,在于西方各类行为体与缅军及巩发党政府逐渐建立接触和交流,但是这一知识输入总体上较为有限。一方面,虽然一些知识输入已经触及不同选举制度的优劣问题,但这些理论知识无法为缅甸提供明确的前景预期;另一方面,更重要的是,第二个机会窗口期的时间较短,无论是知识交流还是由此可能导致的观念和政策变化都无法充分展开。

上述历程体现了选举制度知识的复杂性及修改选举制度的难度。第一,民盟一直坚决反对修改选举制度,且援引的理由都占据着道德优势;第二,选举制度变更所蕴含的复杂性和不确定性增添了改革的阻力;第三,最重要的是,军人集团和巩发党在修改选举制度上的态度并不坚决。多种因素可能共同导致了这一结果。一是与上一个机会窗口期类似,由于缺乏相关知识,军人集团仍然低估了保留简单多数制可能造成的政治影响。二是内部存在不同意见或利益取向,巩发党在这一议题上反复变化的表态体现了这一点。三是军人集团及巩发党政府面临各类国内外压力,无力充分应对选举制度问题。

(四)被“创造”的机会窗口:2021年的新动态

2021年的局势变化可以视为被“创造”出的、常规路径之外的机会窗口。尽管缅军接管国家政权的原因并不仅仅在于修改选举制度,但屡次造成民盟大胜的多数制是军人集团急切希望改变的“现状”之一。在缅军宣布的紧急状态下,缅甸联邦选举委员会的重组、不同政党活跃度的变化等因素都有利于军人推动选举制度改革的相关程序。在这个被“创造”的机会窗口期,缅甸军人集团及其主导的国家机构明显坚定了修改选举制度的信念,积极地吸收、调用国外关于选举制度的知识,并且有可能在较少政治阻碍的情况下改变缅甸的选举制度。

三、西方民主推广的“飞来峰”迷思

虽然以美国为首的西方国家的民主推广行为通常被认为是“飞来峰”式的一整套模式的输出和移植,但是从缅甸的案例中可以看到,西方对缅甸的民主化压力并不意味着前者完整的政治发展知识被输出给后者。虽然充分的国际知识输入并不必然促动最终的选举制度改变,但相关知识的缺乏对于军人集团及巩发党反思国内知识的程度有负面影响。

美国的对外民主援助是根据一种理想化的“民主模版”展开的,这一民主模版包括选举过程、国家制度、市民社会三个部分,并不包含关于具体选举制度的内容。目标国被迫接受了一整套政治制度之后,或许仍然缺乏对于相关制度的多元性和复杂性的理解。缅甸选举制度的演变历史表明,政治发展知识的不完全、不充分流动是西方民主推广过程的副产品,政治发展难以按照西方民主推广者所假定的线性逻辑展开,其曲折性内生于民主推广的过程之中。

结语

本文从缅甸选举制度的演变入手讨论其政治发展,并着重关注这一过程中的政治发展知识流动。转型国家的发展进程不是整齐划一的线性过程,具体制度在设计和选择上的差异可能产生显著不同的政治后果。在政治发展知识匮乏的条件下,即使是自利的决策者也未必能够“理性设计”于己有利的制度。而在政治转型过程中,西方的民主推广活动难以有效弥补一些知识的空缺。这些因素都为政治发展进程中的曲折性埋下伏笔。

当然,选举制度仅是影响政治发展和政治决策的诸多变量之一,本文并不主张落入简单的“制度决定论”的窠臼,缅甸的政治进程也难以仅通过选举制度的演进来考量。本文的讨论可望为相关问题的进一步思考和探索铺垫一定的基础。第一,本文以多数制和比例代表制间的取舍为切入点,体现的是决策者和研究者的“后见之明”,即基于已经发生的结果,猜想选举制度的改变或许可能影响政治发展轨迹。虽然多数制的特性是引致缅甸局势变化的原因之一,但这并不意味着简单地改变选举制度必然能够显著“改写”缅甸的政治发展轨迹。

第二,在选举结果更具比例性的制度下,缅甸政治发展中的问题能否得到(部分)缓解,仍然有待研究者追踪观察。

第三,由于政治精英的决策受到其掌握的政治发展知识的影响,本文指向了一个更宏大的问题——大国在世界政治中可能扮演的知识供给角色。

(作者系复旦大学国际问题研究院助理研究员)

分类: 东南亚
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