卢光盛 金珍:超越拥堵——澜湄合作机制的发展路径探析
2020年09月04日  |  来源:《世界经济与政治》2020年第7期  |  阅读量:9434


引子:湄公河地区“制度拥堵”的困境由来已久,而中国倡导和引领的澜湄合作机制作为区域合作制度的“后来者”,在相当程度上被视为新的制度“竞争者”。国内外各界更多关注了澜湄合作机制与既有制度的竞争性,而大大忽略了二者间的互补性。事实上,澜湄合作机制更应该被称为地区合作制度的“补充者”。正因如此,澜湄合作机制要突破“制度拥堵”的困局,不仅需要克服“制度竞争”给制度本身及地区治理带来的负面影响,还应避免单纯“制度合作”产生的效率低下,应该选择“制度竞合”的发展路径。制度竞合,即制度竞争与制度合作的融合,结合二者的优势、超越二者的缺陷,实现“竞合”各方的双赢乃至多方共赢。澜湄合作机制的发展路径选择将为中国在制度创设和规则创新等方面提供理论参考和经验借鉴,也将在实践层面有力地推动“澜湄国家命运共同体”的建设,是构建周边命运共同体和人类命运共同体的重要探索。

一、引言

湄公河地区是中国参与国际区域合作最早和最重要的方向之一,是“构建人类命运共同体从周边起步”1的试验田,也是中国推动中国—东盟命运共同体建设的重要支撑。自1992年该地区开启制度化合作进程以来,中国一直是重要的参与方和积极的建设者。2015年11月,中国与缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南五个国家共同发起成立澜沧江—湄公河合作机制(简称澜湄合作)。在相关国家的共同努力下,澜湄合作在制度建设以及各领域务实合作等方面不断取得新的积极进展,已从快速拓展期进入全面发展期。从冷战前后较长的历史时段看,澜湄合作的建立和发展尤其是澜湄国家命运共同体建设目标的提出和推进,标志着中国与湄公河国家的双边和多边关系进入了历史最好时期。

然而,在湄公河地区已有多项区域性国际制度的背景下,澜湄合作作为“新来者”或“迟到者”同样面临非常复杂的制度环境。该地区自冷战结束以来已经建立了数量众多的国际制度,在过去的30年里主要经历了两次制度建设的高峰。第一次是在20世纪90年代初,随着冷战结束湄公河地区开启了“由战场向市场”的转变,兴起了以澜沧江—湄公河为主轴的制度建设。大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会和东盟—湄公河流域开发合作等制度相继建立。第二次是在2008年国际金融危机发生之后,随着国际和地区政治经济秩序的发展变化,印度、日本、美国和韩国等地区外国家相继在湄公河地区建立自我主导的合作平台。这些制度在合作成员和议题领域等方面交错重叠,形成了“制度拥堵(institutional congestion)”的局面,也已成为亚洲竞争性多边主义难题的一部分。澜湄合作的行稳致远意义重大,为此有必要全面评估该地区的制度发展环境,妥善处理和协调澜湄合作与既有国际制度之间的互动关系,制定制度间互动的原则和策略。

二、反思现有的研究

湄公河地区地处东亚、东南亚、南亚三大区域与太平洋、印度洋的结合部,地缘战略意义突出,多种利益复杂交织,成为各方权力和利益角逐的焦点。近年来域外国家、国际组织对湄公河地区的兴趣和关注度逐步增加,资源投入不断加大。在该地区制度化发展的过程中,学界对于制度建设的发展路径、面临的问题和挑战等进行了长期观察和思考。其中,关于湄公河地区“制度拥堵”以及澜湄合作机制建设的相关研究为本文提供了有益的线索和启示。

学界早已关注到湄公河地区为数众多的国际制度以及复杂的制度关系。尽管对“制度拥堵”的概念缺乏非常准确的定义,但其基本内涵是比较清晰的。本文认为,“制度拥堵”主要指同一地域或治理领域内多项制度重叠并行、层次混乱的制度间状态。在制度拥堵的背景下,各项制度之间相互竞争、相互干预且削弱了治理的有效性。

“制度拥堵”的产生源于国际制度本身。具体而言,在于国际制度受益者的非竞争性与国际制度的竞争性,这两种看似矛盾的特征实则具有紧密的内在关联。首先,国际制度一旦形成便成为公共产品,具备了公共产品所具有的受益者非竞争性的本质特征。对于湄公河国家而言,大多数国家没有能力独立开发宝贵的资源,而开发的综合性又很强,只有沿岸国家全面开展合作才有发展前景,但内源型资金不足又需要国际力量的广泛参与。因此湄公河国家之间以及湄公河国家与域外国家、国际组织之间开展广泛合作,搭建起多个合作平台,湄公河地区国际制度的数量不断增长。其次,国际制度本身具有竞争性:一方面,国际制度在数量上并不是唯一的,当其作为区域性公共产品体现时更是如此。同一地区可能会存在多种区域性公共产品,这些公共产品往往由不同的国家或国际组织主导提供,彼此存在利益争夺。随着国际制度数量的不断增加,制度之间的竞争就难以避免。另一方面,国际制度不是一成不变的,本身存在兴衰更替的内在规律。当前,全球和地区层面的新议题大量涌现,国际制度更加需要充分发挥自身效能,有效应对相关挑战。国际制度调整缓慢或者应对失效时,新的国际制度就会相应产生。茱莉亚·摩尔斯(Julia C.Morse)和罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)在《竞争性多边主义》一文中认为,对现有国际制度不满的行为体会通过退出、呼吁或者是创建新的国际制度来追求自身的国际议程和政策目标。新制度与旧制度在功能上往往存在交叉和重合,这会产生替代效应,导致新旧制度间的竞争加剧。

由此,可以发现“制度拥堵”的两个鲜明表现:一是在数量上,同一区域、同一治理领域有着众多的国际制度。早在1997年,唐纳德·韦瑟比(Donald E.Weatherbee)在《湄公河地区的合作与冲突》一文中就已提出,各个国家在湄公河地区有着不同的利益需求,各项合作制度也有着不同的发展战略,因此导致合作制度不断增多,制度间相互重叠、冲突的问题日益突出。贺圣达指出,湄公河地区的合作机制具有多样性和多层次性,大体可以概括为由域外国家主导或参与的合作、国际组织推动的合作、次区域国家间的合作以及国际非政府组织参与的合作等。这种多重合作机制并存的复杂状况,既反映出湄公河地区合作引起了广泛关注和重视,也反映出各方的不同利益和侧重以及各项机制间缺乏总体规划和协调。

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