内容提要：在中美战略竞争不断加剧的大背景下，经历重要变化的美国国内政治生态正在全方位塑造其对华政策。在政治理念层面,美国民粹主义扭转对华政策价值取向，改变对中国的身份界定，塑造消极的对华政策政治与社会环境。在政治结构层面，随着共和、民主两党热衷于拥抱本土化势力而排斥全球化势力，倡导并实施越来越强硬的对华政策,美国社会中支持中美关系发展的力量日趋式微和边缘化。在政治过程层面，对华政策成为国内政治的抓手和两党博弈的筹码,对华行为趋向极端化，越来越具有对抗性和冒险性。鉴于美国对华政策愈来愈受其国内政治的驱动，中国要善于利用利益、力量以及国际制度与规范，从外部塑造美国的对华行为。

关键词: 美国外交 国内政治 政治理念 政治结构 政治过程 对华政策重塑

2008年金融危机后，美国国内政治生态的变化呈现出几个突出特点。一是民粹主义势头强劲，并随着特朗普当选美国总统而达到巅峰；二是政治联盟和政党的重组；三是政治极化越来越严重、党争越来越激烈。在美国国内政治发生上述变化的同时，美国对华政策和中美关系也出现重大转折，中美战略竞争在特朗普执政时期全面展开，在拜登执政后不断深化与固化。本文拟构建一个整体性分析框架，阐释美国国内政治影响其对华政策的作用机理，并通过实证研究较为系统地分析这一影响的具体表现与特征，思考美国国内政治变化的国际效应及其限度。

一、分析框架     

分析美国国内政治对于对华政策的影响，需要关注三个维度，即政治理念、政治结构和政治过程。

政治理念包括政治思潮和政治主张等观念性因素，它既作用于国内政治，也作用于对外政策。政治理念是政治文化的重要表现形式。就对外政策而言，政治理念的影响主要体现为决定一国对外政策的价值取向，建构敌人或他者身份(意象)，塑造对外政策的政治与社会环境。政治理念为对外政策提供正当性与合法性。

政治结构主要是指作为执政者权力基础的社会政治力量，包括利益集团、政党、社会联盟等。政治结构决定了对外政策的利益趋向。美国作为两党制国家，其政治结构比较固定，民主、共和两党拥有各自的权力基础，因此一般情况下政治结构对外交政策的影响主要是通过执政党更替体现出来。但是在政治结构发生重要变化的情况下，其对外交政策的影响会突破传统的党派分野，呈现出新的特征。

政治过程包括政党与政府的政治运作、政策的制定和执行等。外交是内政的延续，对外政策行为不仅反映国内政治的需要，还带有国内政治运作的某些烙印。从特朗普执政开始，美国高度极化的政治环境显著地塑造了其对外政策特别是对华政策的逻辑与行为特征。

美国国内政治通过理念、结构和过程三个维度影响到对外政策的价值取向、利益趋向和行为逻辑。但是这种影响并非存在于美国对所有国家的外交政策中，而当国内政治作用于美国对某些国家的外交时，它也不是同时在三个维度上都有所体现。在中美战略竞争背景下，这三个维度的影响却全面地和充分地体现在美国对华政策上。之所以如此，一是对华政策涉及美国政治思潮中自由国际主义与经济民族主义、贸易保护主义的冲突，二是对华政策关系到美国国内不同利益集团和社会联盟的利益诉求，三是对华政策能够在美国政治过程中被不同的行为者加以利用，以达到各自的政治目的。在这个意义上，对华政策是美国国内政治重大转型影响其对外政策的一个典型案例。从各个维度对这些影响进行具体考察，不仅有助于在经验层面更好地揭示美国国内政治对对华政策的影响，更能深化对中美战略竞争复杂性的理解。

二、政治理念变化与对华政策

民粹主义思潮在美国大行其道，对美国对华政策产生了一系列重大影响。首先体现在价值取向上。自由国际主义的政策偏好受到来自民粹主义尤其是右翼民粹主义的挑战。表现在对华政策上，就是以单边主义取代多边主义，以美国主张的“对等原则( Reciprocity)取代国际规则，以竞争取代接触。其次是对中国作为“他者”和“敌人”的身份界定。民粹主义者反对全球化，而中国被认为是全球化的主要受益者，从而成为主要的攻击目标。再次是塑造对华政策的政治与社会环境。特朗普执政后，由于民粹派和国防保守派主导对华政策，他们推出的《美国国家安全战略》报告将中国界定为首要的“战略竞争者”“对手”和“修正主义国家”，对华关系也被认为充满了竞争性甚至敌对性。

美国民粹主义扭转对华政策价值取向，改变对中国的身份界定，塑造消极的对华政策政治与社会环境，不仅使美国对华政策在具有浓重民粹主义倾向的特朗普执政时期发生了中美建交以来最深刻的变化，也使得这一变化嵌入美国的政治理念和社会认知，从而在特朗普政府之后得到延续。在这个意义上说，只要民粹主义仍然是美国社会的一股重要思潮，就会继续给美国对华政策打上深深的烙印。这是中美关系所面临的严峻现实。

三、政治结构变化与对华政策

美国对外政策是国际体系因素与国内因素相互塑造的结果。在国内层面，构成执政者权力基础的政治联盟影响了对外政策的利益偏好。长期来看，共和党试图通过与美国劳工阶层融合实现转型，“未来共和党可能成为部分美国资本家与劳工以反全球化为目的建立的政治联盟”。在共和党重组背景下，来自内陆落后地区、信奉基督教的白人平民阶层日益进入保守阵营，成为共和党的拥护者，由于这一群体具有强烈的白人民族主义、霸权主义倾向，“共和党对华政策将继续朝着民族主义、霸权主义方向发展”。

另一个重要的政治结构变化是传统上作为共和党主要支持者的跨国公司和大企业的边缘化。长远来看，由于共和党试图拉拢劳工阶层，民族主义与民粹主义倾向愈演愈烈，主张全球化和自由贸易的跨国公司将与共和党渐行渐远，其对共和党对华政策的影响也会越来越小。

随着共和党愈益成为一个本土化的民族主义政党，它也在转变为一个对华超强硬的政党。共和党对华看法越来越负面，对华态度越来越强硬，越来越积极地推动对华打压与对抗。除了特朗普政府主导了美国对华政策和中美关系的巨大转折外，国会中的共和党人也竭力推动反华政治议程。尽管特朗普输掉了2020年大选，但国会中的共和党人仍致力于推动对华强硬政策。在共和党重组的大背景下，对华强硬被认为关乎该党的未来。

另一方面，2020年美国大选，民主党重新夺回“铁锈带”的密歇根、威斯康星和宾夕法尼亚等州，扭转了2016年大选中出现的白人蓝领倒向共和党的趋势。拜登政府要巩固民主党的执政基础，就必须重点关注“铁锈带”的利益诉求。这一政治考虑体现在对外政策上，就是推行所谓“中产阶级外交”。

拜登政府经贸政策的保护主义倾向直接影响到对华政策。表现之一是在对特朗普对华加征关税的处理问题上。拜登政府担心取消特朗普对华加征关税不仅会招致共和党指责其对华软弱，也会引起为其提供政治支持的工会势力的不满，加上执政团队内有人主张把关税作为对华施压的杠杆，因此全盘保留了特朗普加征关税，仅做出有限的豁免。另一个表现就是民主党在对华政策上与商界的疏离。拜登政府故意疏远主张全球化和发展对华经贸关系的这部分商界力量，使他们无法对民主党政府发挥影响力，推动美国对华经贸政策的调整和中美关系的改善。

美国政治结构变化正在导致共和、民主两党一方面争相拉拢白人蓝领阶层，另一方面疏远那些支持全球化的商界力量。共和党越来越对华强硬，并将中国问题作为国内政治斗争的重要抓手，从一个重要维度操控着美国国内政治的主旋律。在此背景下，民主党也不得不随之起舞，通过对华示强来显示政治正确。随着共和、民主两党热衷于拥抱本土化势力而排斥全球化势力，倡导并实施越来越强硬的对华政策 ，美国社会中支持中美关系发展的力量日趋式微和边缘化。美国政治重组对中美关系的负面效应愈加突出。

四、政治过程与对华政策

20世纪90年代以来，美国政治中的极化和党争不断加剧，这一现象到了21世纪的第二个十年变本加厉，尤其是在特朗普执政时期，更是达到了“极端极化”和“超级极化”的程度。这一趋势在拜登执政后并未减缓。政治极化和党争激化改变了美国国内政治生态 ，影响着美国的政治过程 ，并对外交事务产生了显著的外溢效应，其典型表现就是在一定程度上界定了美国对华政策的逻辑与行为特征，使得对华政策的内政化、工具化和极端化倾向极为突出。   

对华政策越来越成为美国国内政治的一部分。如前所述，共和党为了迎合民粹主义和右翼势力，将中国问题作为其政治纲领的关键内容，在与民主党的博弈中大打“中国牌”。另一方面，民主党人也意识到在国内政治中打中国牌的必要性。他们认为，一项对抗中国的战略不仅有助于维护美国的繁荣与安全，重振其理想，还能修复其破碎的国内政治。因此民主党应利用同中国的战略竞争来推进其国内议程，实施一项扩大投资、鼓励创新、推动社会包容和国家振兴的雄心勃勃的计划。共和、民主两党和一批政治精英基于国内政治需要而竞相打“中国牌”，使得对华政策的内政化趋势十分突出。

在政治极化和党争激化的政治生态下，对华政策越来越受到国内因素驱动，越来越服务于国内政治的需要。对华政策成为国内政治的抓手和两党博弈的筹码，对华行为趋向极端化，越来越具有对抗性和冒险性。由于美国国内政治不断加剧的对抗性、冲突性与动荡性，对华事务与美国内政的深度交织使得中美关系的复杂性上升，显著增加了管理双边关系的难度。

对华政策的工具化特征不断强化。表现之一是执政者通过打“中国牌”来推进其政治议程。拜登执政以后，无论是应对新冠肺炎疫情还是推进基础设施建设法案，抑或是增加对科技研发的投入，都要拿中国说事，通过激发朝野对华竞争意识来获得国内支持。在空前极化的政治环境中，强化对华竞争罕见地成为两党高度的一致，这使得执政者可以利用中国议题来推进其国内议程，对华政策成为撬动两党合作的杠杆。

表现之二是对华政策成为国内政治斗争的牺牲品。特朗普团队内部的极端反华鹰派策划对中国打出前所未有的攻击组合拳。一是对华发动舆论战。二是密集推出一系列全面对抗中国的举措，涉及政治、经贸、外交、文化等广泛领域，其中如吊销1000多名中国赴美留学生和学者的签证，肆意监控、滋扰和盘查、逮捕在美中国留学人员，关闭中国驻休斯敦总领馆，美执法部门多次突击检查中方轮船船员，并对中方多架次赴美航班机组人员问询、盘查，甄别他们的共产党员身份等粗暴做法。

政治极化也导致了对华政策的极端化。首先表现在美国对华话语上。近年来，美国对华话语越来越粗俗、夸张、尖刻，越来越充满挑衅性和对抗性。美国政客对中国肆意攻击、抹黑，夸大“中国威胁”，煽动对华对抗情绪，不仅反映了美国政治文化的粗鄙化，更加深了美国精英和公众对中国的不满和负面认知，毒化了中美关系的气氛。其次表现在美国对华政策行为上。拜登执政后，竭力炒作中国新疆议题，声称新疆存在所谓“种族清洗”“强迫劳动”等现象，制裁相关中国官员，禁止新疆产品输美，拉拢盟友对华施压，并以此为由对北京冬奥会实施“外交抵制”等。共和、民主两党在对华行为上的极端化倾向，已成为美国对华政策的新常态，成为极化政治生态下政治正确的重要表现。

在政治极化和党争激化的政治生态下，对华政策越来越受到国内因素驱动 ，越来越服务于国内政治的需要。对华政策成为国内政治的抓手和两党博弈的筹码，对华行为趋向极端化，越来越具有对抗性和冒险性。由于美国国内政治不断加剧的对抗性、冲突性与动荡性，对华事务与美国内政的深度交织使得中美关系的复杂性上升，显著增加了管理双边关系的难度。

结 语

本文从政治理念、政治结构和政治过程三个维度剖析美国国内政治变化如何影响对华政策，这一研究有助于深化对中美关系变化的国内根源的理解。本文的研究还引出了几个相关的问题：如何看待美国国内政治剧烈变化对世界政治经济的广泛影响? 这种影响的限度为何? 面对美国国内政治正在全方位塑造其对华政策这一现实，中国该如何应对?

一般来说，一国的内政变化会带来外交政策的调整，而外交政策的变化又会对双边关系、地区或国际格局产生某种影响。由于国家间实力地位和国际影响力的差异，不同国家外交政策波动所产生的国际效应是不一样的，换言之，大国、中等强国和小国的内政变化所带来的外溢效应不可同日而语。正因为如此，当下美国国内政治变化对世界政治经济的影响尤其值得关注。美国综合国力的巨大优势及其在国际体系中的霸权地位，决定了其国内政治的激烈变化所带来的国际冲击不仅仅体现在双边关系层面，而是具有地区性和全球性的重大后果。 “美国外交的民粹化存在推动国际政治、经济、安全秩序改变的可能。”在政治上，它使得权力政治和民族主义大行其道，“世界政治将呈现出更多的对抗与不稳定性”。在经济上，美国经济民族主义和保护主义意识的上升使得美国对全球化、自由贸易持愈加消极甚至抵触的态度，这会导致全球化放慢步伐甚至逆转，统一而开放的国际经济体系走向碎片化和相互封闭。在这个意义上，美国国内政治正在发生的变化，不仅导致了中美关系的深刻变化，更在引起国际政治经济格局和国际体系的重大变化。

另一方面，美国国内政治变化所产生的国际影响固然是重大的，但也是有限度的。国际结构在以下三方面作用于美国外交实践，从而调节和制约美国国内因素对外交的影响。首先是利益层面。美国国内因素驱动其外部利益行为，但这种行为最终要受到外部行为者与美国之间利益博弈过程的影响。例如，特朗普基于国内政治考虑对华发起史无前例的关税战，但在中国强有力的反击下，美方最后只能与中方达成协议而使贸易战告一段落，这一妥协可能不完全符合美方的预期，但它是中美两国利益平衡的结果。其次是力量层面。在当今世界，美国相对于任何其他国家都占据综合实力优势。但是由于美国的力量分布是全球性的，整体的力量优势并不意味着局部的优势。例如，在东亚和西太平洋地区，美国相对于中国的力量优势正在减弱。此外，还存在着对美国使用其力量的外部限制因素，如核威慑、大国冲突的风险等。在俄乌冲突中，美国国内强烈主张大力挺乌抗俄，而拜登政府之所以决定不出兵乌克兰 ，就是因为它承受不了与俄罗斯发生军事冲突的代价。最后是制度与规范层面。国际制度与规范约束国家行为。当今以多边主义为基础的国际制度与规范在很大程度上是美国主导建立的，但“美国对多边主义的承诺是自利并有选择性的”，在美国国内始终存在着强烈的单边主义倾向。尽管如此，美国的对外行为并不能完全摆脱国际制度与规范的约束，这对于相比共和党更重视多边主义与国际规则的民主党政府来说尤其如此。例如，在世贸组织问题上，特朗普政府采取了“弃之如敝屣”的态度，而拜登政府则有意对其进行改造与利用。      

上述分析对中国如何处理日趋复杂的中美关系提供了重要启示。美国对华政策越来越受其国内政治的驱动，中国虽不能直接地影响美国的国内政治，却可以利用利益、力量和国际制度与规范从外部塑造美国的对华行为。例如，中国可以利用其丰富的外交、经济与安全筹码，通过与美国的利益博弈影响其内部的政策互动过程。随着综合国力的增长，中国也可以在亚太地区和一些重要的问题领域调节、制约美国的对华政策。此外，中国还可以更多地利用国际制度与规则牵制美国的单边主义、保护主义等行为，既丰富对美博弈手段，又增强对美斗争的道义正当性。

（作者为复旦大学国际问题研究院院长，复旦大学美国研究中心主任。文章原载于《美国研究》2022年第4期）