丁纯 罗天宇:欧盟垂直产业政策:历史演变、定位原因及前景展望
2021年10月24日  |  来源:同济大学学报  |  阅读量:2650

近年来,在觉察到欧洲工业面临地缘政治冲击、金融危机影响、新兴国家追赶等诸多挑战和自身相对衰落之后,欧盟及主要成员国反复强调需要加强自身的产业竞争力,提倡战略自主,并力推产业政策,由此引起了欧洲内外的激烈讨论。关于欧盟产业政策的定义,综合已有的学术讨论,笔者认为,欧盟应存在两种释义:一种是广义的,被称为“水平的产业政策”,指提供横向框架性条件、旨在塑造适合公平竞争环境的市场政策。该政策一般关注、支持选定的经济活动,如创新,对经济部门没有任何选择性。而狭义的、垂直的产业政策则如著名欧洲经济学家、《欧洲一体化经济学》的作者雅克·佩克曼斯所述,将产业政策限定为刺激供给的政策,其“包括政府的所有干预,这些干预旨在通过影响生产动机、进入或退出某一特定产品市场的动机来影响产业变化” 。这类产业政策一般与政府直接对特定部门的干预密切相关。当前重启的欧盟产业政策和由此而起的争论显然是针对后者。

回溯自二战结束以来的欧洲经济一体化发展历史可以发现,欧盟产业政策,尤其是垂直产业政策尽管时有时无,但却在欧洲经济发展中扮演过重要的角色,既有成功案例,亦有失败教训。目前欧盟正在重启垂直产业政策,这也激发了我们从历史维度深入研究在欧洲一体化各阶段时隐时现的垂直产业政策之引入背景、具体表现及实施成效的兴趣;以尝试解答为何欧盟在引入和实施垂直性产业政策时缩手缩脚、即使提及产业政策也只侧重讲水平产业政策等问题,从而总结、归纳欧盟产业政策的特点,并客观地对当今大张旗鼓重启的欧盟产业政策的可能前景进行冷静有据的预测。

一、欧盟各阶段产业政策的表现特征与成效

二战后,欧洲各国经济迅速得以恢复,欧洲一体化进程逐步展开。寻着这一发展路径,我们可以抽丝剥茧,对产业政策的形成、发展及其在一体化进程中的角色定位进行考察。
       欧盟(欧共体)垂直性产业政策的引入和实施呈现出阶段性的特征,大致可以分为三大阶段。
       第一阶段(1951—1973),即从奠定欧洲煤钢共同体的《巴黎条约》签订到第一次石油危机爆发期间。这一阶段垂直产业政策的主要特征为“打造赢家”。战后伊始,不甘心失去自身大国地位的英国、法国希望通过激进的干预政策打造“冠军企业”,以此来填补失去海外殖民地的空缺。同时,欧洲国家对伴随着援助大举进入欧洲的美国企业亦表示了一定的担忧,法国的商界与政界精英将美国跨国公司形容为“特洛伊的木马”。让-雅克·塞尔万·施莱贝(Jean-Jacques Servan-Schreiber)在《美国的挑战》一书中指出,为了应对美国挑战,欧洲应当鼓励能更好地利用欧洲共同市场机遇的“大企业”的发展。英国亦在1966年指出,“企业规模的扩大将确保英国产业结构和竞争实力的持久改善”。1968年,哈罗德·威尔逊首相宣布要以“本世纪从未有过的规模和速度”对英国工业进行重组,并反思了英国传统对垄断的敌意。1970年欧共体出台“科罗纳·迪·帕里阿诺备忘录”(Colonna di Paliano Memorandum),进一步强调关税同盟的受益者是欧洲内部的快消品产业,也即传统的低技术行业,那些需要发展新技术的工业并不能从关税同盟中获得相类的益处。对于此类企业而言,公共资金与政府指令更为重要。

因此,出于维护自身地位与应对他国企业挑战的考虑,欧洲各国应用产业政策挑选自身的“冠军企业”。各国有意在特定行业对本国企业进行扶持。在坚信大公司的出现有利于技术进步的大背景之下,英国、法国、德国均没有强烈的动力去遏制国内大公司的发展,遂形成了找寻和组建大企业的“挑选赢家”政策。无疑这一阶段的主导者仍然是各国政府,欧共体默许甚至暗暗鼓励各国的政策尝试。在实践中,欧洲各国的产业政策主要运用了两种手段:一是国有化。鉴于二战后私人部门资金的不足,欧洲的经济复苏与发展只能仰仗国家资金,国有化因此成为欧洲各国重要的产业政策手段。各国因而持有相应企业的股份,法国、英国、意大利、荷兰和西德的政府都持有汽车工业的股份,铁路和邮政服务基本上完全由国家所有。二是构建指令性规划体系。即国家有针对性地对某些特定部门进行扶持,并确保资金(主要是国有银行低息、无息贷款的形式)可用来支持针对这些部门的投资,并进行特定的政策扶持,包括补贴与税收减免。
         这一阶段“打造赢家”最著名的成果就是空客公司等大企业的出现和发展。在一些高新技术领域,如航空航天、计算机乃至核反应堆领域,单一国家无力承担高昂的成本,欧洲层次的合作势在必行。通过共同体层次的产业政策,欧洲可以在某些行业取得领导地位。1960年代后期,欧洲与美国、日本等的竞争越发白热化。由于意识到自身在竞争中不占优势,欧洲有意识地扶持部分行业,其中航空工业就是非常具有代表性的高科技产业。航空工业因环节复杂,其成功研发可以很好地带动其他行业的发展,具有很强的正外部效益。当时,世界民用客机市场为美国所垄断,1958—1985年,美国飞机占世界喷气式飞机产量的83%,其中主要由波音公司生产。德国、法国认为,不能单纯选择从波音公司或麦克唐纳·道格拉斯公司购买飞机,而应直接参与技术含量较高的航空领域。因此,德国、法国、英国与西班牙利用税金对空客进行补贴,并提供相关政策支持。这一政策取得了显著的成果:截至2003年底,空客全球现役客机占全球机队总量的30%,而且累积储备订单量业已超过波音;在更先进的超大型民用客机研发领域,空客相对波音也取得了一定的技术领先。

但是这一阶段的产业政策有得有失,并不完全成功,其主要原因有二:第一,指令性经济并不一定能保证成功“打造赢家”,产业政策有时反而会成为财政负担。例如,欧洲在开发计算机的项目中输给了美国,在开发半导体的项目上输给了日本,英法合作开发的第一架超音速客机协和式飞机也以失败告终。政府挑选的产业并不一定能获得成功,有时反而会造成财政上的严重浪费。第二,欧洲“冠军企业”的塑造并非一定仰赖于产业政策。全球移动通讯系统(Global System for Mobile Communications,简称GSM)标准的确立即是典型。GSM亦被称为泛欧数字式移动电话系统。1980年代初,第一代移动电话开始投入使用,当时全球存在各种互不兼容的标准。仅以欧洲而言,就存在北欧的NMT、英国的TACS、西德的C-450、法国的Radiocom 2000和意大利的RTMI等标准 。移动电话无法在不同的标准之间适用,给用户造成了极大的麻烦。欧委会因此在成员国同意的基础上建立了全欧范围统一的标准,即GSM,各成员国的相关企业在此基础上进行竞争。“GSM标准为一个足够大的市场制定了一个通用标准。通过这个市场,欧洲的赢家可以达到全球竞争所需的规模。因此,公共政策不是伪装的保护主义,而是‘创造市场’,它建立了一个足够大的单一市场,使欧洲企业(事实证明,赢家是斯堪的纳维亚人,但这不是预先设定的)能够借助达到规模经济获得全球市场上的竞争力。”GSM标准的成功说明,一个无贸易壁垒的欧洲市场可以催生出真正的欧洲“冠军”。因此,就打造“冠军企业”而言,欧盟的产业政策起到了一定的作用。但是,不能因为空客公司对波音公司的“弯道超车”就片面地夸大其作用。

第二阶段(1973—1980年代初期),也即欧盟(欧共体)遭遇石油危机的阶段。这一阶段欧盟(欧共体)产业政策的主要特征是“扶持输家”。1973—1974年石油危机之后,欧洲战后经济的高速增长被打断,欧洲各国开始面临生产率增长放缓、政府赤字提升等问题,欧洲国家的传统行业也面临低工资国家的强力竞争。此时,为了扶持处于衰退中的行业,如钢铁、纺织、造船,欧盟(欧共体)开始采取旨在帮助这些“夕阳行业”的产业政策。欧委会本身亦改变了其第一阶段默许的态度,转为变相的实际支持。欧委会出台了旨在保护钢铁行业的“达维尼翁计划”(Davignon Plan),要求成员国严格控制钢铁公司的价格与产量。欧委会规定了钢筋的最低价格,任何成员国的钢铁行业都不能以低于最低价格的价格出售。同样,它容忍了旨在拯救濒临破产的工业部门的政府补贴。1979年,欧委会启动了一项现金补助计划,向实施提前退休和工作分担计划的钢铁生产商提供额外资金,这是协调国家钢铁援助计划的又一次尝试。一直以来,钢铁业都是欧盟及欧洲各国产业政策的重点,而在“扶持输家”这一阶段,这一特点展现得更为淋漓尽致。

欧盟(欧共体)针对钢铁部门的产业政策主要包括:(1)1954—1978年期间,欧洲煤钢共同体共计提供给欧洲钢铁业32.87亿EUA(European Units of Account)借款,以促进钢铁行业现代化,其中1978年一年提供的额度达3.7亿EUA;(2)提供5.725亿EUA用以刺激产业变化,包括在失业浪潮兴起后保障煤炭与钢铁部门的就业,其中1978年提供1.133亿EUA;(3)1977年,欧共体给予的利息减免金额从1500万EUA增加至2180万EUA,1978年进一步增加至4000万EUA;(4)1977年,鼓励钢铁部门科学研究的投入额为1250万EUA,1978年增加至1600万EUA;(5)自1975年成立至1978年底,欧洲地区发展基金会(European Regional Development Fund)给钢铁部门提供了2500万EUA援助;(6)1958—1978年期间,欧洲投资银行(European Investment Bank)为钢铁业部门提供6.72亿EUA低息贷款,其中1977—1978年期间提供2.253亿EUA;(7)1976—1978年期间,共同体还向成员国提供4400万EUA,用以救济可能受到影响的48000名产业工人。

欧共体针对特定部门的产业政策主要通过国家干预的方式,往往以低息贷款、利息减免、无偿援助、技术补助等形式出现。经济危机爆发后,欧共体层次的垂直产业政策凸显。从表1不难看出,1974年之后欧共体钢铁业劳动力呈现紧缩之势,除去意大利之外,其他诸国都出现了大量的失业人口。当时估算还会有20万工人将失去工作,“达维尼翁计划”试图将这一人数缩减到10万人。欧共体因此向成员国提供了大量的相关补贴。成员国亦积极尝试挽救这些“夕阳行业”。以法国为例:时任法国总统吉斯卡尔·德斯坦(Giscard d’Estaing)指出,钢铁业出现了最为严重的危机,由于需求下降,这些传统行业的许多重要企业面临着破产风险,需要政府的财政支持。如果完全遵循市场竞争的原则,法国政府显然不能直接干预这些钢铁企业,尤其是其中很多企业还属于私人企业。但出于保障就业的考虑,法国政府并不能坐视这些“夕阳行业”自然衰亡。1978年,法国政府直接介入了北方钢铁联合公司(Usinor)和洛林炼钢公司(Sacilor),以避免这两家重要的钢铁企业破产。有人因此评价:“这个曾培养出冠军企业的国家,现在却在喂养‘跛脚鸭’。”就石油危机而言,虽然短期来看欧洲钢铁业的颓势得到了一定的缓解,但是依靠产业政策无法从根本上解决这一危机。至1986年,钢铁业还是减少了30万个工作岗位,生产能力削减了4000万吨。

表1 欧共体钢铁业劳动力收缩(1974—1978)资料来源 | 作者根据“The Davignon Plan for Europe’s Steel”整理绘制

由此不难看出,该阶段以减轻“夕阳行业”颓势为主旨的产业政策,尽管在短期内取得了一定的效果,但长期来看很难解决欧盟(欧共体)内部出现的结构性危机,无力阻止这些行业的衰败和此后进一步出现的“滞胀”现象。这也进一步影响了之后欧盟(欧共体)整体对垂直产业政策的看法。此后,在新自由主义经济学的主导下,垂直产业政策在整个20世纪八九十年代都处于一种逐渐被边缘化的状态。当时欧盟(欧共体)经济政策的重点在于“鼓励竞争”“塑造单一市场”“加速欧盟(欧共体)扩张”与打造“欧洲货币联盟”。欧盟(欧共体)内部的垂直产业政策被逐步淡化,欧盟(欧共体)重新强调所谓“水平产业政策”,即塑造合适的产业环境,提升全体产业部门的产业竞争力。欧盟(欧共体)层面,对于成员国的产业支持(state aid)援助政策的监督变得越发严格和复杂,对危机卡特尔的容忍被看作是“反常现象”,成员国采取的选择性市场干预政策面临越来越多的批评。但是,垂直产业政策并未完全退出欧盟(欧共体)的经济发展领域:一方面,航空等行业仍然是特例。欧盟(欧共体)仍然提供大量补贴给航空公司,以补贴款来弥补其在竞争与衰退中遭遇的损失。另一方面,鼓励创新、发展高科技产业是欧盟(欧共体)的重心。欧洲推出《欧洲信息技术研究战略方案》(ESPRIT)(European Strategic Programme on Research in Information Technology)作为发展高科技产业的重要手段。ESPRIT旨在整合欧洲的大学、研究机构以及产业界,提高欧洲研究的质量与数量。正如欧洲学者断言:“欧洲的产业政策制定者相信,日本之所以在微电子领域如此成功,是因为日本通产省协调了政企学三界在该领域的创新。事实上,在ESPRIT启动之时,欧共体试图将其打造成欧洲的通产省。”在ESPRIT之后,欧洲还推出欧洲先进通信研究(Research into Advanced Communications for Europe)、欧洲工业技术基础研究(Basic Research in Industrial Technologies for Europe)等项目,并借这些项目补贴新技术的研发。尽管欧盟(欧共体)声称这种补贴是水平式的,不针对特定的产业部门,但其实质上仍然是定向扶持了高科技产业,而忽视了传统产业。这也为欧盟(欧共体)下一阶段产业政策的推出进行了铺垫。

第三阶段主要自2008年金融危机爆发肇始,并一直延续至今。该阶段欧盟垂直产业政策的主要特征是“保障欧洲产业竞争力”。金融危机后,欧盟经济长期处于低迷状态,一直挣扎在衰退与复苏的交界线上。欧盟各国出台了总计达3.3万亿欧元的救助计划和财政刺激计划,导致各国政府债务短时间内急剧上升。欧洲中央银行量化宽松货币政策的全面启动和欧洲稳定机制的设立,都未能驱散笼罩在欧洲经济上空“低通胀、高债务”的阴霾。同时,金融危机之后,欧盟对自身产业竞争力相对下降的担忧不断加剧。一方面,美国在人工智能、量子通信、数字信息平台、新能源与新材料开发等领域的技术研发与产业升级进展迅速,美欧差距急剧扩大;中国也在通过不断加大投入以提升新兴领域竞争力。另一方面,中国在劳动密集型和资本、技术密集型产业上与欧洲的差距在不断拉近,甚至超越了欧盟,中国较之欧盟的产业竞争劣势在逐渐减小,甚至局部转变为竞争优势。

为复苏经济、振兴逐渐衰弱的产业竞争力,欧盟开始尝试重新引入垂直产业政策。欧委会2010年3月正式公布《欧洲战略2020》。在这份产业政策通报文件之中,欧盟强调,欧洲不仅需要经济手段应对危机,还需要引入中长期改革,打造适合全球化、数字化时代的新的产业政策。2014年、2016年、2017年欧盟先后出台与“产业复兴”“产业政策更新”相关的政策通报,着重提出欧洲应扭转制造业不断衰弱的趋势,2020年制造业占GDP比重应升至20%。2018年底,欧盟十八国经济部长在巴黎发布联合宣言,指出欧洲工业正处于十字路口,欧洲国家必须采取果断措施,维护自身产业竞争力,并积极推动产业结构向安全、可持续、低碳、数字化方向转型。随着欧盟经济逐渐转好,垂直产业政策开始转向解决外部对欧盟的挑战。2019年2月,欧洲议会以压倒性的优势通过《欧盟统一外资安全审查框架建议》,决定建立一套严格的外国投资审查系统。同年6月,欧委会出台了被称为“欧洲版五年计划”的《战略规划2019—2024》。同年8月,欧盟高级别专家组向欧委会提交了《欧盟2020工业展望报告》。在共同体层面,欧盟主要借助由各成员国出资、共计1000亿欧元的欧洲未来基金(European Future Fund)来提供产业政策所需的相应资金。

但是,部分成员国认为欧盟推进的产业政策幅度仍然过小,其中,德法对此并不满意。2019年2月,德国联邦经济与能源部长彼得·阿特迈尔(Peter Altmaier)发布《国家工业战略2030:对于德国和欧洲产业政策的战略指导方针》。该文件强调,一旦在关键产业竞争中失利,德国将面临灾难性后果。因此,该文件强调了一系列旨在增进产业竞争力的垂直产业政策,包括:由政府扶持特定行业,如人工智能、纳米技术、生物技术、新材料以及量子计算;修改竞争法与补贴法,打造本国及欧洲“冠军企业”;建立国家参与机制(National Participation Facility),保护战略重要性企业。其后,德法两国联合发布《面向21世纪欧洲工业政策宣言》,再次重申了引入垂直产业政策的必要性。2020年2月4日,德国、法国、意大利和波兰四国经济部长联名上书,要求修改欧洲当前的反垄断政策。

尽管在重启垂直产业政策这一问题上欧盟及各成员国均持相对积极的态度,但是在产业政策具体的实行程度上各方意见有所差异。欧盟只能在如数字化、绿色化等较大的议题上取得一定共识。新任欧委会主席冯德莱恩发布的《欧洲新产业战略:塑造具有全球竞争力的绿色欧洲和数字欧洲》即是明证。但是,从欧盟竞争专员玛格瑞特·维斯塔格(Margrethe Vestager)先后否决了西门子与阿尔斯通运输设备部门合并、蒂森克虏伯欧洲钢铁公司(Thyssenkrupp Steel Europe)与印度塔塔钢铁公司(Tata Steel)合并两案亦能看出,欧盟当前在垂直产业政策介入的深度上并未达成一致合意。从表2可以看到欧盟产业政策在1990—2020年期间的发展历程:欧盟产业政策自石油危机之后逐渐边缘化,又日渐重回决策中心,进而遭遇巨大争议。


表2 欧盟产业政策方针演变(1990—2020)资料来源 | 作者根据欧委会相关产业政策通报进行整理并自拟


二、欧洲一体化进程中垂直产业

政策的角色定位及其争议

从前述欧盟(欧共体)所实施的三阶段垂直产业政策中不难看出,欧盟往往把垂直产业政策视为一种非常态的、应对危机的政策。欧盟的根本性条约亦体现了欧盟垂直产业政策的这一特征。1951年,德、法、意、荷、比、卢欧洲六国缔结《巴黎条约》,成立欧洲煤钢共同体,目的是保证对欧洲经济恢复至关重要的煤炭、钢铁行业的充足供应和统一监管。条约规定,欧洲各国可以使用投资规划、配额、最低价格和贸易保护等手段来保障煤炭与钢铁的供给。尽管条约默许了欧洲国家的自行产业干预,但条约本身并未强调“产业政策”。也即是说,尽管受舒曼时代的超国家主义狂热的影响,人们期望共同体能在煤炭与钢铁两个战略命脉部门发挥积极的作用,但是《巴黎条约》的理念从根本上而言是自由而非干预性的。

1957年,《罗马条约》签订,欧洲经济共同体(EEC)于次年建立,正式开启了欧洲一体化进程。但在作为欧洲一体化奠基之法的《罗马条约》中,亦未明确提到产业政策。除了政治目标以外,《罗马条约》主要强调通过构建内部市场来促进欧洲一体化。条约强调建立工业品关税同盟,对第三国实行共同的对外关税与共同商业政策,以促进共同体内部的贸易流动。为保证共同体市场内部的正常运行,条约不仅没有提及对产业干预的政策,反而在共同体层面突出强调了看似与之相反的“竞争政策”。条约序言中明确提道:各国承诺要“确保稳定的扩张、平衡的贸易与公平的竞争”,共同体要建立一个“确保共同市场的竞争不被扭曲的制度”。《罗马条约》规定,为了增加竞争和促进货物的自由流动,必须放弃对特定行业的补贴和国家援助,或至少要遵守共同的规则。不过,该条约仍允许在不同的成员国维持不同版本的产业政策,其中一些侧重于部门性政策,另一些则侧重于框架条件。

1992年签署的《马斯特里赫特条约》在“产业”条目之下增加了一项新条款,即第130条(现第157条),首次将欧盟产业政策的职能权限划归至共同体层次。这一新条款集中在“共同体产业竞争力的必要条件”上,几乎没有为政府干预或者“择优”提供法理上的依据,并明确排除了共同体“可能导致竞争扭曲”的一些措施。《马斯特里赫特条约》进一步明确了构成产业政策的四大目标,分别是:(1)加快产业对结构变化的调整;(2)鼓励创造一个有利于整个共同体的公司和企业(特别是中小型公司)的主动性和发展的环境;(3)鼓励建立一个有利于企业合作的环境;(4)挖掘以创新、研究和技术发展为重点的政策的产业潜力。

与《巴黎条约》和《罗马条约》相类似的是,垂直产业政策仍然被排除在《马斯特里赫特条约》之外,在欧盟的重要条约中,产业政策几乎没有以一种固化的形式正式出现。欧盟的官方文件仍然只强调竞争、鼓励市场。

欧盟对垂直产业政策的特殊态度源于其自身定位和现实背景。首先,自欧共体成立以来,欧盟的首要任务一直是推动并加深欧洲一体化。产业政策的使用必须服膺于欧盟一体化的大局。自1951年煤钢共同体开始,由于《巴黎条约》更多地将干预的能力授予共同体而非国家,此时的产业政策体现了成员国对共同体权限的让渡,因此并非是欧洲一体化的阻碍。双方并行不悖,甚至在某种程度上实现了互补。但当欧洲进一步塑造“单一市场”之时,垂直产业政策与欧洲一体化出现了矛盾。从1957年的《罗马条约》到1986年的《单一欧洲法令》,欧盟借统一内部大市场不断推动一体化程度加深。《罗马条约》消除关税壁垒之后,统一大市场的最大障碍即是各成员国内部的非关税壁垒,其中各国的产业政策就是这一壁垒的重要组成部分。因此,欧盟试图从共同体层面限制各成员国实施国家产业政策的能力,《马斯特里赫特条约》中关于产业的新增条目即为明证。与此同时,即使是在共同体层面,欧盟一般也不愿意采取垂直产业政策。由于企业扩张存在结构性限制,真正欧洲层面的集中反而相对较少。欧盟打造“欧洲冠军企业”的尝试很容易演变为特定大国对“国家冠军企业”的追逐。欧盟曾尝试解决产业政策与欧洲一体化之间的冲突,其方法就是令新成员国放开对国内某些行业的保护,以此为核心国的企业找到扩张方向。迄今为止,德国企业和法国企业国际化最常见的形式便是收购欧洲竞争对手。西班牙和意大利也是收购欧洲其他国家企业的主力。脱欧前的英国相对将精力集中于银行业的国际化。但是,这种政策并未解决一体化实践与垂直产业政策的实质冲突。其缓解矛盾的方式建立在后入欧国家的牺牲之上,甚至可以理解为,这些国家为加入欧盟做出了利益交换。

另外,对于欧洲国家而言,在大部分时期,即使不使用垂直产业政策,其仍能保持对国家战略行业的控制能力。如在银行和电信业,即使完全放开保护,允许外资企业进入本国,因相较外国公司,本国公司获得经营许可更为容易,其仍然能获得相应的竞争优势。国家亦可通过对经营许可权限的发放获得对银行、电信业的影响能力。同时,对处于私有化进程中的公共服务部门,各国政府通常仍是其中的重要股东,并可通过种种投票权的设计掌控企业的经营权。甚至在完全没有持股的情况下,国家也可以通过加强对私人投资者的监管来获得事实上的影响力——如西班牙对西班牙电信的股东做出的限制一般。因此,在非危机时期,垂直产业政策对于成员国与欧共体而言均非刚需。
其次,产业政策本身亦与欧洲长期对市场经济理念的坚持相悖,也因此一直以来面临较大争议。对于欧盟而言,竞争已经被提升到一个崇高的地位,很多人笃信唯有竞争才能塑造产业竞争力。从一些欧洲学者对“产业政策”“竞争政策”的讨论中,我们可以见到“市场原教旨主义”的影子。不少欧洲学者认为,欧盟不应当发展产业政策,“自由竞争”才是欧盟应当倡导的原则,垂直产业政策背后的政府直接干预是一种扭曲市场的行为。另有学者承认欧盟在20世纪80年代之前采用过直接干预的垂直产业政策,但他们认为此类政策通常导致恶果,难以促进经济良好发展。通过政府指导和支持来创建竞争优势通常行不通,对陷入困境的行业进行帮扶也只会阻碍资源的自然转移。

正是因为存在上述观点,欧盟在应对危机时引入垂直产业政策一直存在内外争议。内部争议主要是围绕垂直产业政策的具体效力,在某种程度上亦可理解为凯恩斯主义与新自由主义的发展道路之争。如在欧盟产业政策的第一阶段,不少学者就认为欧盟挑选“赢家”的尝试是一种财政上的浪费。西德的经济表现最好是因为其使用干涉主义的政策最少,其经济成功来自贸易开放、职业培训制度以及银行与工业的紧密联系。即使是对欧盟“打造赢家”的成功案例——空客公司,亦存在质疑意见。有学者指出,空客公司的成功给欧洲消费者带来的实际好处有限。亦有学者认为,航空业具有特殊性,空客公司的成功可能只是垂直产业政策的一种特例,并不能复制到其他行业。今天仍存在这种争议,德国学术界对阿特迈尔发布的《国家工业战略2030》总体持贬斥态度。德国政府经济顾问委员会“五贤人”(Fünf Weisen) 中的四位教授均认为,让政府选择产业进行扶持并不可行,必然会对其他经济主体产生负面外部效应。相反,即使不采取垂直产业政策,水平产业政策也足以发挥重要作用。相较于空客,GSM的确立为欧洲消费者带来了性价比更高的服务,这就是市场“选择赢家”的优势。同时,很多学者也认为,发展高科技产业的北欧国家在这一问题上表现良好。以芬兰为例,其在20世纪90年代创造了一种鼓励对知识型工业尤其是信息技术产业投资的环境,政府主要的产业政策开支用于鼓励教育、研发以及创新。在并未刻意挑选“赢家”的前提下,诺基亚公司在很长一段时间成为移动电话行业的霸主。同时,垂直产业政策的引入对于欧盟而言也面临较强的外部争议。欧盟一直试图依靠“规范性权力”输出规则,如近来学者所提出的“布鲁塞尔效应”,就是指欧盟利用单一市场获取制定区域内标准及塑造全球规则的能力。在这种情况下,欧盟对产业政策的倡导实则是在损害自身塑造规则的能力。其他国家可能将欧盟的行为视为一种“双重标准”,认为其背弃了自己所倡导的多边贸易体系,只是在单方面推行贸易保护主义。近年来,欧洲在面对来自美国的技术竞争时呈现被碾压的态势。美国在高科技领域,尤其是现代通讯技术、互联网等数字领域对欧技术优势明显。美国高科技公司如苹果、谷歌在欧获利颇丰。囿于自身技术劣势,欧盟只能通过被称为史上最严个人信息保护法的《一般数据保护条例》(GDPR)、《数字服务法》、《数字市场法》抗衡美国带给其的巨大压力。双方也因而在数字税、信息安全等问题上博弈不断。在这样的态势下,美国只会将欧盟垂直产业政策视为欧盟对美国发起技术竞争的政策工具。此外,欧盟亦于2019年通过《欧盟外资审查条例》,欧委会的实际监管权限扩大,权力增强。这一条例矛头直指在欧投资颇多的中国,试图限制中国赴欧投资领域。鉴于欧盟长期在国际经贸领域推动基于补贴的投资限制,中国等新兴国家很容易从欧盟的垂直产业政策中嗅到较浓的火药味,将其视为欧盟贸易保护主义抬头的表现。

综上,因为既与一体化实践相悖,也不符合欧盟长期坚持的市场经济理念,欧盟的垂直产业政策长期面临内外争议,最终只能作为一种辅助性、应急性的政策,欧盟在其使用问题上表现了高度的审慎。

三、当前欧盟垂直产业政策的实施前景

基于上述分析,欧盟未来可能会进一步加大垂直产业政策的使用规模和强度,并能取得一定成效,但是离其希冀实现的目标恐怕还有巨大差距。欧盟此轮垂直性产业政策规模将在内外因素的共同作用下继续扩大:

其一,国际竞争格局下,欧盟的相对落后与产业转型的相对机遇将刺激欧盟继续扩张其产业政策。冷战结束之后,新一轮经济全球化推动国际产业大调整,欧盟制造业的全球份额持续萎缩。自2008年金融危机以后,随着对产业竞争力下降的担心,欧盟亦忧虑于“战略自主”能力的下降。同时,新兴经济体也在迎头赶上。在工业增长方面,从2000年到2014年,欧盟在制造业全球价值链(GVC)中占全球附加值的份额从27%减少到16%。其所下降的份额大部分为新兴经济体所占去。新兴经济体经济的高速增长与政府力推的产业政策密切相关。欧盟亦注意到,当前世界正面临科技创新和产业转型浪潮。早在2010 年,《欧洲2020》战略规划明确提出要尽快实现以科技创新为基础的智能增长。科技创新与产业转型的机遇期为欧盟使用产业政策迅速缩小差距创造了机会。

其二,欧盟及成员国产业政策的部分成功经验也将促使欧盟继续采取相应产业政策的路径。一方面,欧盟产业政策在对过去相应领域政策进行反思、评估的基础上持续更新,以适应内外经济形势的持续变化。另一方面,成员国、成员国集团的产业政策经验,通过大国推动或欧盟主动吸收转化为欧盟层面的产业政策。欧盟东扩以来,内部经济发展异质性日益突出,“多速欧洲”已然成为现实,各成员国在产业政策的实施意愿和能力上存在明显差异。德法等大国较早意识到欧洲竞争力相对衰弱、实施产业政策迫在眉睫的现实,率先尝试产业政策,并将其中一部分产业政策向欧盟推广。例如,德法两国签署《德法共同产业政策宣言》后,欧委会正式公布的、被外界称为“欧洲版五年计划”的《战略规划2019—2024》也将产业政策列为四大重点之一。从欧盟研发支出(R&D)强度(研发经费支出占国内生产总值的比重)亦可看出,金融危机也并未改变欧盟此项支出的增长,并且,2008年之后该强度呈现较为显著的增长,逐渐接近2.2%。

但是,欧盟产业政策在有所成效的同时,受限于主客观原因,难以完全实现预期目标、彻底扭转其相对衰弱的现状:

首先,欧盟的治理架构阻碍产业政策的有效执行。横向看,欧盟各成员国经济发展异质性增强,南北差距、东西差距扩大,利益诉求分歧突出。制造业大国(法国、德国、意大利等)、金融大国(脱欧前的英国、爱尔兰)以及高科技国家(北欧国家)之间的利益诉求分歧,迫使欧盟在实施产业政策的同时还需考虑“欧洲团结”,避免损益不均的后果。纵向看,受限于当前一体化现实下欧盟与成员国的权能分工,欧盟层面的产业政策主要起指导性作用,产业政策的实施有赖于成员国中央与地方政府的投入与监管。不同成员国内部错综复杂的政治势力与对产业政策的不同态度,导致欧盟产业政策的执行难免打折扣。

其次,欧盟实施产业政策的“能力”或者说“资源”相对不足。与中美相比,欧盟市场尤其是新兴领域市场规模有限,创新能力不足。此轮以信息技术为代表的科技创新浪潮中,欧盟暴露出基础设施不足、政府过度监管等现实问题。在全球产业链趋于成熟的现实中,由于缺乏必要的企业、产业和产业集群作为杠杆,欧盟的产业政策相对中美更加“任重道远”。同时,欧债危机以来欧盟经济发展相对停滞、成员国政府债务高企而财政资源不足、欧盟财政一体化尚未实现等问题限制了欧盟产业政策的投入。未来一段时期,欧盟经济还将面临疫情下经济复苏的压力、英国“脱欧”影响等现实挑战。尽管欧盟通过规制层面的努力试图以软实力弥补硬实力的不足,欧盟经济发展乏力、政府投入不足的现实问题仍然亟待解决。

再次,产业政策与一体化之间的认知张力还将持续困扰欧盟。欧洲一体化与经济自由化的逻辑高度重合,欧洲单一市场的建立过程也是不断拆除壁垒,提升商品、服务、劳动力和资本流动自由化水平的过程。这一过程与冷战的背景交织,在欧洲形成了对产业政策排斥乃至厌恶的政治氛围,并总体延续至今。自上而下的欧盟产业政策必然遭致欧洲内部某些政治势力的抵抗。对于产业政策的方向、时限等具体问题,不同政治派别的态度存在差异,这也将困扰欧盟产业政策作用的持续发挥。如果垂直产业政策对于欧盟仍然是临时性、辅助性的政策,那显然其最终成效仍然有限。相反,如果欧盟能在一体化与垂直产业政策实施中寻找到新的平衡点,那么欧盟产业政策的成效可能值得更多期待。

(丁纯,复旦大学世界经济研究所教授,博士生导师,复旦大学欧洲问题研究中心主任,欧盟“让·莫内讲席教授”。)

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