卢光盛 金珍:超越拥堵——澜湄合作机制的发展路径探析
2020年09月04日  |  来源:《世界经济与政治》2020年第7期  |  阅读量:9033

此外,澜湄合作并不是对东盟的分裂,而是丰富和完善了中国—东盟合作框架。中国与东盟在湄公河地区有着广泛的共同利益,已经建立起全方位、多领域、多层次的合作关系。早在1996年,当时的东盟七国与老挝、缅甸、柬埔寨、中国共同成立“东盟—湄公河流域开发合作”。此后,积极参与湄公河地区合作成为东盟增强成员国间相互信任、凝聚成员国向心力的重要举措,缩小发展差距成为东盟内部重要且长期优先的领域。经过多年的发展,尽管已经取得了很多重要成果,但是相对东盟其他成员,湄公河地区国家的发展仍然比较滞后,东盟国家间存在的发展差距是东盟实现一体化面临的重大挑战。

2012年,泰国率先提出加强湄公河地区合作的倡议,中国政府给予积极回应。2014年11月,中国国务院总理李克强在第17次中国—东盟领导人会议上提出,“为促进东盟次区域发展,中方愿积极响应泰方倡议,在‘10+1’框架下探讨建立澜沧江—湄公河对话合作机制,并于明年适时举行外长会和外交高官会”。该倡议得到了东盟的支持,会后发表的《第十七次中国—东盟领导人会议主席声明》中明确提出:“我们支持中国与湄公河流域国家开展更紧密的次区域合作。我们欢迎泰国提出的澜沧江—湄公河次区域可持续发展倡议,该倡议将有助于缩小东盟国家间的发展差距。我们欢迎中国和湄公河次区域国家探索建立相关对话与合作机制的可能性。”由此,澜湄合作进入实质性构建阶段。

2015年年底,东盟宣布东盟共同体正式成立。2016年3月,澜湄合作首次领导人会议召开,会议通过的《三亚宣言》明确提出:“澜湄合作应秉持开放包容精神,与东盟共同体建设优先领域及中国—东盟合作全面对接,与现有次区域机制相互补充、协调发展。”澜湄合作的发展有利于促进各成员国的经济社会发展和可持续增长,也有利于缩小东盟国家间的发展差距,推进东盟共同体建设和一体化进程。

(二)澜湄合作弥合了大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会之间的裂隙

大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会都是在湄公河地区比较有影响力的制度,但二者有着明显区别。前者包括了澜沧江—湄公河沿岸的所有国家,具有广泛的代表性。不过从制度建设来看,尽管水电开发、农业、旅游和航运等诸多领域都涉及河流本身,但是水资源管理这一个核心问题长期未纳入大湄公河次区域经济合作框架内。尤其是2009年以来,实施《扩大次区域能源合作行动路线图》和加快构建区域统一电力市场等举措引发多方关于水资源开发、环境保护等问题的争议与批评。后者则是一个致力于水资源开发与管理的政府间组织,其成员仅有柬埔寨、老挝、泰国和越南,这也使得其权威性和有效性大打折扣。事实上,自成立以来二者就存在严重脱节。在20世纪90年代及21世纪初,前者推进的一些重大项目与后者的任务直接相关,如老挝在湄公河支流修建大坝、启动澜沧江疏浚项目等,但后者处于边缘化的地位。与此同时,湄公河委员会制订了地区发展的计划,提出与大湄公河次区域经济合作等制度协调推进地区经济一体化,但该战略的实施举步维艰。在区域电力贸易等项目上,两项制度间缺乏协调,难以实现对国际河流的有效治理。

在气候变暖与水资源稀缺不断加重的时代背景下,水资源安全日益成为湄公河地区合作的重要内容。湄公河地区的双边和多边合作机制应该开展更多的合作而非相互竞争。更有效的合作框架应该是沿岸所有国家都平等地参与,并且能够有效避免外部干预,这意味着在跨界水资源治理问题上要平衡各方利益就迫切需要建立一个强有力的制度。澜湄合作就是“因水而生”,水资源合作作为优先领域之一已经有了积极的进展。2017年6月澜湄水资源合作中心成立,主要支撑六国在技术交流、研究、信息共享和能力建设方面的合作。2019年12月,首次澜湄水资源合作部长级会议在北京举行,会议通过《澜湄水资源合作部长级会议联合声明》和《澜湄水资源合作项目建议清单》。其间,澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处签署了谅解备忘录,双方将主要通过水资源及相关资源开发与管理的经验分享、数据与信息交换、监测、联合评估和研究、知识管理和相关能力建设的方式,共同推动流域国家经济社会的可持续发展。

当前澜沧江—湄公河的跨界治理领域有着众多合作机会,如果不立即采取行动,未来将会面临巨大挑战。地区的和平、繁荣与可持续发展掌握在沿岸国家的手中。作为上游国家,中国积极引领和推进澜湄合作、与湄公河国家加强水资源合作与管理,体现了大国责任与担当。

表2 湄公河地区三项制度的比较 

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