卢光盛 金珍:超越拥堵——澜湄合作机制的发展路径探析
2020年09月04日  |  来源:《世界经济与政治》2020年第7期  |  阅读量:9029

二是在制度关系上,国际制度之间普遍存在竞争关系。同一区域或治理领域的“制度密度”11越高,则制度间的竞争越激烈;某一制度与其他制度存在的交叉、重合度越高,其面临的竞争越激烈。在湄公河地区,美国、日本、东盟等大国和国际组织的积极参与,使得各方利益交汇重叠,从而导致相互竞争、相互博弈的局面不断上演。中国与湄公河地区接壤,有些国外研究者将湄公河地区称为“中国的后院”,进而格外关注中国参与湄公河地区开发合作的活动以及制度建设。2010年,吉松秀隆(Yoshimatsu Hidetaka)在《湄公河地区、区域一体化以及东盟、中国、日本的政治竞争》一文中指出,中国与日本在湄公河地区展开了激烈的制度竞争,但两国的政策动机存在着明显差异:中国主要寻求地区发展与商业利益,而日本因自身实力的下降,在湄公河地区的策略由推进经济合作转向针对中国的地缘政治博弈。2015年,吉松秀隆在《美国、中国和湄公河地区的地缘政治》一文中指出,美国加强与湄公河地区合作是其“重返亚洲”战略的一部分,旨在应对中国在亚洲日益增长的影响力。还有研究者指出,印度和中国分别采取与湄公河国家建立多重合作机制的举措,相互较量以赢得利益最大化。

湄公河地区的制度拥堵给地区合作带来了诸多负面影响,主要在于各行为体特别是中小国家基于实用主义的态度,普遍参与各类相互重叠甚至竞争性的区域合作安排,导致机会主义盛行。各机制之间彼此牵制且机制建设普遍不完善,增加了合作中的经济成本,政治和安全成本也在不断增大,影响了湄公河地区开发合作的整体进程。这对于一个欠发达地区来说并非幸事,湄公河地区的国际机制间需要开展对话和协调。

在制度拥堵的背景下,澜湄合作的建立与发展自然颇为引人关注。澜湄合作由中国与湄公河国家共同创建,研究者们主要从中国外交政策的变化予以解读,认为澜湄合作是继“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等全球治理层面的新举措之后中国在区域层面的具体实践,标志着中国在湄公河地区的外交战略更趋于积极主动。值得关注的是,国外研究者倾向从地缘政治的视角对澜湄合作进行观察,中国推动成立澜湄合作的动机是什么,是为了与美国、日本等国家展开新一轮政治博弈吗?湄公河地区此前比较有影响力的国际制度是大湄公河次区域经济合作和湄公河委员会,澜湄合作是对这些制度的“另起炉灶”吗?相关问题引发持续热议。

一些研究者主要从澜湄合作的成员构成来进行解读,认为澜湄合作是中国在建立以自身为中心的地区秩序的利益驱动下与湄公河国家加强合作的重要外交实践,澜湄合作机制是中国与美国、日本等国家开展地缘竞争的新工具。塞巴斯蒂安·比巴(Sebastian Biba)提出,澜湄合作的成员包括了澜沧江—湄公河流域的六个国家,更重要的是没有任何域外国家作为成员或者参与其中。这与湄公河委员会有着大量西方捐赠国不同,也与大湄公河次区域经济合作不同,后者由亚洲开发银行发起,日本和美国在其中拥有很大的投票权。澜湄合作就是为了排除美国、日本等国家的力量,中国将在湄公河地区施展独家影响力。还有学者关注到澜湄合作的成员中,湄公河沿岸的五个国家均为东盟成员,相比海上东盟国家,中国对陆上东盟国家有着更大的经济和政治影响力。在其看来,中国通过新机制来加强与湄公河国家的合作会“影响东盟国家的团结,对东盟原本脆弱的一体化造成挑战”。

此外,湄公河发源于中国,在中国境内被称为澜沧江,澜湄合作以跨境河流的名称命名也遭到过度解读。有观点认为,新机制采用“澜沧江—湄公河”这一名称,就是中国意在突出自身位于河流的上游,标榜中国在合作中更具优越性和影响力。也有观点认为,用“澜沧江—湄公河”这一地理标签来命名,是中国建立排他性地区机制的有效方式,因为机制名称已经清晰地说明了其成员范围,而中国在合作中占据了主导地位。

还有些研究者主要从澜湄合作的议题来进行解读,认为澜湄合作与湄公河地区既有制度广泛存在交叉和重叠,已经对地区的多项制度构成了挑战。对比澜湄合作提出的“三大支柱”和“五个优先领域”,澜湄合作的确囊括了大湄公河次区域经济合作及湄公河委员会的优势领域。因此,澜湄合作自创建之初就提出秉持开放包容精神,与地区内其他机制相互补充、协调发展。但持怀疑态度的观察者仍然认为澜湄合作与既有制度的关系仍然有待观察,认为澜湄合作已经对旧制度造成了冲击。也有研究者分析指出,大湄公河次区域经济合作与澜湄合作在成员构成、合作领域和运行方式等方面的共同点,决定了二者存在竞争关系。这在一定程度上呈现出前者的发展停滞甚至后退,而后者的影响力在迅速扩大的竞争现状。更具争议的是,澜湄合作机制将水资源合作列为优先领域之一,那么未来澜湄合作会不会将湄公河委员会“取而代之”?有观点认为,湄公河委员会与澜湄合作代表了截然不同的规范和规则:前者的水资源合作是基于规则的约束,后者则更多依赖于中国的善意。还有观点提出,在推进经济现代化方面,中国与湄公河国家有着共同的梦想,但是在水资源的可持续开发和管理方面,中国与下游的湄公河国家却是“同床异梦”。

在关于澜湄合作的争议中,这项新制度被普遍视为湄公河地区多项既有制度的“竞争者”,俨然成为“众矢之的”。针对澜湄合作的种种疑虑和质疑,不仅影响其合法性,更阻碍了地区合作的深度推进。

国内外学界主要关注了湄公河地区出现制度拥堵的成因和表现,认为制度拥堵增加了各参与方的合作成本,影响了地区治理的有效性,阻碍了地区合作的深入推进,呼吁和强调湄公河地区制度间要相互包容、加强协调。但是对于各项制度而言,更深层次的问题是在制度拥堵的环境下究竟应该如何选择发展路径?是通过不断开展制度竞争以实现“胜者为王”,还是通过制度合作实现各方的“互利共赢”?相关文献缺乏对于这一核心问题的深入关注。特别是就澜湄合作机制而言,在制度数量问题上“没有最多只有更多”的湄公河地区,“后来者”是否必然等于新的“竞争者”,澜湄合作将与各项既有制度展开激烈竞争吗,澜湄合作的发展定位究竟是什么,是否可以找到突破制度拥堵的新路径。本文对相关问题进行实证分析和理论探讨。

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