李向阳:“一带一路”:区域主义还是多边主义?
2019年03月07日  |  来源: 当代世界政治与经济论坛   |  阅读量:7697

和平发展是中国对外战略的基本导向,但围绕崛起后的具体目标和崛起的途径还远未取得共识。“一带一路”要服务于中国的和平发展,这一判断本身是没有异议的。随之而来的第一个问题是,如果“一带一路”是一种多边合作机制,它与现有多边合作机制的关系是什么? 是替代还是补充? 倘若两者是相互替代的关系,那么同时存在两套多边合作机制显然是和经济全球化背景相冲突的,甚至有回归到冷战前“两个平行世界市场”的嫌疑。反过来,倘若“一带一路”是对现有多边合作机制的补充,它就应该在现有多边合作机制内推动,比如,“一带一路”的贸易畅通需要在 WTO 框架内展开,“一带一路”的资金融通需要在国际货币基金组织和世界银行的框架内展开。这显然有悖于“一带一路”的初衷。

随之而来的第二个问题是,“一带一路”的多边主义属性与其发展导向有可能发生矛盾。现有多边合作机制(进而是全球治理)是以规则导向为特征的,它不仅设置了进入门槛(如 WTO 接纳新成员的条件),而且对成员方的权利、义务、争端解决都做了明确的规定。相比之下,“一带一路”的基本特征是发展导向。它没有明确的进入门槛,也没有统一的、有约束力的规则体系。为了适应不同类型国家发展的需要,“一带一路”承认多元化的合作机制并存。面对一个以规则为导向的多边合作机制,“一带一路”与其对接很可能会陷入尴尬的处境:由西方大国主导制定的多边贸易规则 +中国所提供的互联互通(以及资金、技术、援助等)。当然,可能会有人说,中国参与全球治理就是要改革现有的规则体系,但这并非一朝一夕所能完成的,况且美国及其西方盟友没有打算放弃对全球规则和秩序的主导权。即便是在反全球化的背景下,特朗普政府也仍然强调美国继续充当全球规则的主导者。在 2017 年 12 月公布的美国《国家安全战略》报告中可以清楚地看到这一点。

随之而来的第三个问题是中国是否具备为多边合作机制制定规则的能力?现有多边合作机制大多是二战后由美国主导建立起来的,如布雷顿森林体系、关税与贸易总协定(GATT)。同时,美国及其西方盟友共同维系了多边合作机制的运转。即使我们承认,作为发展导向型的国际合作机制,“一带一路”不排斥构建相应的规则秩序,至少在现阶段我们尚不具备构建一套多边规则的能力。

相比之下,“一带一路”的区域主义属性则能与中国崛起的路径选择相吻合。第一,作为崛起国,中国在继续选择规则内化型参与的同时,可以通过“一带一路”选择规则外溢型参与,从而避免与守成国发生直面冲突。第二,在一定程度上“一带一路”属于在外部创建功能性重叠的新国际制度,同时它也不排斥中国推动现存国际制度的内部改革。第三,具有区域主义属性的“一带一路”既可以与现有的多边合作机制并行不悖,也可以与现有的区域合作机制并存。现有的区域经济合作机制从低级到高级有多种形式,即使是同一级别的区域经济合作机制也有不同的规则。以发展为导向的“一带一路”和以规则为导向的区域经济合作机制逻辑上不存在互斥的关系。第四,以发展为导向的“一带一路”即便要制定自己的内部规则也不会产生负外部性。第五,在具有区域主义属性的“一带一路”内,制定规则的难度远小于在多边层面制定规则。这种渐进主义的发展模式与中国的和平发展具有内在的统一性。

三、中国提供公共产品的类型与“一带一路”的属性

提供国际公共产品是大国崛起的必然要求。国际公共产品可进一步分为全球性公共产品与区域性公共产品。作为中国提出的一个国际化战略,“一带一路”要为国际社会所认同,必须具备国际公共产品的特性。换言之,公共产品特性是“一带一路”国际合法性的基础。在“一带一路”所具有的公共产品特性中,最受人瞩目的要数它对经济全球化的推动作用。由于特朗普政府奉行“美国优先”理念,反对自由贸易,致使越来越多的国家在担忧经济全球化的命运和方向。在这种背景下,“一带一路”被人们称为“中国版的经济全球化”或“包容性全球化”。以此为理由,“一带一路”就天然具备了多边主义属性。

面对反全球化或逆全球化的浪潮,中国无外乎两种选择:参与全球化与引领全球化。如果是第一种选择(参与全球化),“一带一路”并不必然需要具备多边主义属性。在全球化的一个主要载体———WTO 框架内,GATT 第 24 条明确规定,区域贸易协定(RTAs)只要满足三个限制条件就是可以被接受的。这三个限制条件分别是:区域贸易协定不能对集团外国家实行保护主义政策;取消区域内关税,取消除 GATT 条款许可的规定之外的其他限制性商业法规;覆盖所有重大贸易往来。正因为如此,自20 世纪 90 年代以来,全球区域贸易协定与全球化呈现出同步发展的趋势。同样,特朗普政府为展示其反全球化的立场,从执政起始就宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),启动北美自由贸易区协定(NAFTA)、美韩自由贸易区协定(US-KOREA FTA)的重新谈判。在特朗普政府看来,美国不仅在多边贸易协定中,而且在区域贸易协定中都提供了过多的公共产品。这种得不偿失的做法背离了“美国优先”的理念。由此可见,区域贸易协定不仅没有阻碍经济全球化的发展,而且在实践中成为促进经济全球化的一个动力源。因而,“一带一路”的区域主义属性并不妨碍中国参与经济全球化,甚至它还可以成为推进经济全球化的新动力。

如果中国选择通过“一带一路”引领全球化,并且还要引领新型全球化(包容性全球化),那么逻辑上“一带一路”就必须具备多边主义属性。问题在于,现阶段中国是否有能力单独引领经济全球化。要回答这个问题可以通过一种迂回的方式:作为原有经济全球化的引领者,不管是出于什么样的考虑(如搭便车现象严重、无法按照自己的意愿制定新规则、规则没有得到有效执行等),美国选择退出的根本原因是成本过高或得不偿失。如果我们假定美国引领经济全球化付出的成本为一个常量(用 A 表示),那么中国引领经济全球化所需要付出的成本(用 E 表示)无疑会更高,即 E>A。首先,中国需要承担引领全球化的固定成本,即美国当初承担的成本(A),如单方面向其他国家提供出口市场、长期承受贸易逆差、不要求发展中国家或最不发达国家做出对等的市场开放、向其他国家不对等地开放移民等。其次,中国需要承担引领新型全球化或包容性全球化的成本(用 B 表示)。反全球化兴起的根本原因是收益分配的不公平,这既有国家层面的收益分配不公问题,又有一国之内产业层面、群体层面的收益分配不公问题。更重要的是,这里所说的不公平并不是绝对的不公平,而是相对的不公平。众所周知,经济全球化会使所有参与国获益,但在发达国家看来,以中国为代表的新兴经济体获益相对更多,而它们获益相对较少。这是新型全球化或包容性全球化必须要解决的问题,为此中国需要承担额外的引领成本(且不考虑成功引领的可行性)。这部分成本究竟有多大,我们无法给出确切的估计,因为包容性全球化还没有付诸实践。最后,中国引领新型全球化还需要承担来自反全球化的成本(用 C 表示)。美国引领经济全球化可以分为两个阶段:冷战之前与冷战之后。在冷战前阶段,前东方社会主义阵营游离在美国主导的全球化进程之外,整个世界经济格局是“两个平行的世界市场”,前者对全球化进程(如规则的制定与规则的实施)不构成扰乱。在冷战后阶段,前东方社会主义阵营国家纷纷加入全球化进程。因此,美国引领的经济全球化没有遭遇大规模的反全球化势力。当今,中国引领的包容性全球化面对来自美国反全球化的扰乱,这会带来巨大的扰乱成本。尽管我们难以估算这种扰乱成本的具体规模,但没有人会否认它的存

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