周方银:后疫情时代国际格局的新变化与新特征
2021年04月14日  |  来源:当代世界  |  阅读量:4116
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全球疫情对国际战略关系产生复杂影响

从奥巴马到特朗普再到拜登,美国几任总统都在探索如何重塑与盟国的关系,以求在变化的国际环境中凭借相对较低的成本长期维护美国的全球主导地位。在这一方面,虽然不同总统采取了不同策略,但其行为模式背后有着相似的原因,这就是中国和平崛起背景下美国实力的相对衰落,这使美国看待国家利益的视角发生变化,并影响其对维护国际秩序成本收益的评估。

自奥巴马政府时期以来,美国一方面加大了对中国的战略围堵与挤压,另一方面以不同的方式和力度在世界其他地区进行有限的战略收缩。在实力相对衰落的背景下,美国对盟国“搭便车”行为的容忍度明显下降,并希望盟国更紧密地配合美国的全球战略,以抑制中国日益增强的国际影响力。这意味着部分盟国从与美国的关系中获得的收益有所减少,而需要付出的代价在增大,美国与盟国的关系因此受到一定冲击。

拜登政府将强化美国与盟国关系作为首要任务。美国认为其所拥有的同盟体系是相对于中国的重要优势。拜登在其首次外交政策演说中明确表示,强化同盟体系可以放大美国的力量。美国希望调整同盟体系的性质和功能,使之更好地服务于美国与中国的战略竞争,包括在经济领域的竞争。这对美国的同盟体系产生了深刻影响,因为美国要利用这一同盟体系在经济和高技术领域围堵中国,而不是把它用于增进盟国的安全,这实际上违背了不少国家与美国结盟的初衷,不仅无助于增进盟国的安全,还需要盟国付出较大的经济代价。这样一种改变美国与盟国利益关系的做法,在美国当前实力优势下虽具有短期可行性,但若要求盟国长期积极主动地配合美国,特别是在中国对这些国家并不构成威胁的情况下,相关做法便难以为继。从这个角度看,除非美国向盟国提供重要的经济利益补偿,否则美国试图利用同盟体系在经济和高技术领域围堵中国的做法只能产生较为有限的效果。

对此,一些欧洲国家领导人有着颇为清晰的认识。德国总理默克尔多次对特朗普奉行“美国优先”的做法公开表示不满。在拜登宣誓就职第二天,默克尔表示,“不要以为从明天开始,我们之间只有和谐”,强调其不会在所有事情上都与美国新总统达成一致,即使华盛顿有了新政府,欧洲也必须在世界上承担更多的军事和外交责任。对于美国部分政客希望盟国在中美之间明确选边站队的做法,默克尔于2021年1月26日表示,“我非常希望避免(世界)形成对立阵营。比如说一边是美国一边是中国,我们必须要支持其中一边……这不是事情应有的发展方向”。同时,默克尔对此前中国国家主席习近平呼吁多边主义的演讲明确表示认同。几天之后,法国总统马克龙也表示,即使欧盟与美国有共同的价值观,也不应与美国拉帮结派对付中国,这将产生适得其反的结果。马克龙表示,在气候变化问题上中国是一个合作伙伴,当特朗普政府退出气候变化《巴黎协定》时,中国仍在其中。在5G问题上,“我不想百分之百地依赖美国的决定,否则我们将陷入欧洲大陆无法作出自主决定的境地”。 

不仅大多数欧洲国家不愿过深地卷入中美战略竞争及由此导致集团对抗回归的态势,绝大多数东亚国家也同样如此。过去几年,东亚国家深刻感受到中美实力对比持续发生的变化。在疫情下,它们与中国的经济联系变得更为紧密,2020年东盟首次成为中国最大的贸易伙伴。此外,中美战略竞争加剧,让周边国家感到地区安全形势中隐藏的风险。特别是2018年以来特朗普政府在国际上一些不负责任的做法让东亚国家认识到,美国因素会对地区秩序产生破坏性影响。为此,一些东亚国家明确表示不希望在中美之间选边站队,其中,新加坡总理李显龙的几次表态颇具代表性。

相比之下,不管国际形势如何变化,中国外交政策一直保持高度的一致性和连贯性。中国在国际上坚持和平发展、互利共赢的理念,坚持做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者,愿同所有国家在相互尊重、平等互利基础上和平共处、共同发展。在美国发动大规模贸易摩擦的背景下,中国表现出极大的战略克制与对国际社会负责任的态度,有理有节地反制美国对中国的战略围堵,在坚决反对贸易保护主义的同时加大了对外开放的力度,使中美贸易摩擦没有演变为中美之间的全面对抗。2020年底,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的签署与中欧投资协定谈判的完成,使中国在中美经济领域的战略竞争中逐渐化被动为主动,美国将难以在国际贸易和投资领域大范围地孤立中国。事实上,美国试图在经济、高技术领域构筑反华联合阵线的成效十分有限,难以从根本上改变中美两国的实力对比走势。

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多边主义与全球治理面临新的国际环境

特朗普政府时期,为谋求美国利益最大化,大幅扭转了美国对国际组织与多边主义的态度。国际组织和多边机制对美国行为的约束力显著下降。在亟须通过国际合作应对新冠肺炎疫情全球大流行且国际抗疫合作总体符合美国利益的情况下,特朗普政府对国际合作的态度消极,不仅造成国际抗疫合作失准,也使世界卫生组织等多边机构难以在协调各国合作抗疫方面充分发挥作用。

虽然拜登上台后逆转了特朗普政府在国际上频频“退群”的做法,宣布美国重返气候变化《巴黎协定》、重新加入世界卫生组织、重返联合国人权理事会的意向,但特朗普政府对国际组织与全球治理的伤害并非美国新政府简单地宣布“回归”就可以弥补的。

在后疫情时代,多边主义面临的主要风险之一是其自身性质的异化。多边主义是根据普遍行为准则协调三个或更多国家间关系的制度形式,其要义在于为促进多个国家之间的合作而进行普遍性的制度设计,多个行为体的自愿协商、互利合作是多边主义的基本特点。在特朗普政府推动权力政治回归并导致大国战略竞争加剧的背景下,国际社会以多边主义精神推进国际合作的努力受到较大挫折。同时,多边主义也有可能被某些国家利用,以达到其实现本国单边利益,甚至推进国家间战略对抗的目的。

这一做法目前在国际上并没有形成明显气候,但已露出某种端倪。如英国试图利用其作为2021年西方七国集团首脑会议主办国的机会,拉拢印度、澳大利亚和韩国与会,组成抗击新冠肺炎疫情的“统一战线”,并试图推动其制定的“联合对华战略”。虽然由于意大利、日本、法国、德国等反对,英国把G7扩展为G10的企图未能成功,但其行为本身对加强国际团结产生了较为消极的后果。美国总统拜登单方面表示要召开所谓“全球民主峰会”也引起了国际社会的各种猜测。 

如果多边会议、国际组织越来越成为大国开展战略博弈、进行战略竞争的工具,这将对多边主义本身造成长期消极影响,甚至导致这一概念被贬义化。中国作为多边主义的支持者,对多边主义可能发生变化的潜在动向表示担忧。习近平主席指出,“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办,世界前途命运由各国共同掌握”,“不能谁胳膊粗、拳头大谁说了算,也不能以多边主义之名、行单边主义之实”,“‘有选择的多边主义’不应成为我们的选择”。在后疫情时代,客观上存在美国等西方国家利用多边机制推动集团政治、发动“新冷战”、打造针对中国的“联合阵线”的苗头,这不利于在多边机制的基础上推动全球治理以及全球性问题的解决。

疫情充分暴露了当前全球治理中存在的问题和不足,也充分显示了当前全球治理供给与全球治理需求之间存在的鸿沟,包括全球公共卫生治理在内的全球治理方面的不足主要是以下几方面因素作用的结果:一是全球治理体系本身存在脆弱性。迄今为止全球治理主要以制度治理为主,但在紧急情况下,国际制度、规则与规范对主权国家的约束力明显不足。二是以主权国家为单位的权力政治的盛行,使全球治理受到大国政治的冲击,“美国优先”的做法显著强化了这一点。三是大多数国家面临国内困难时国际责任意识淡薄,导致以邻为壑的现象频现,甚至出现与其他国家争夺资源以自保的现象。四是国际思潮的变化,包括民粹主义、保护主义、排外主义、种族主义等思潮的发展,毒害了国际合作的社会心理基础。

全球治理出现不足的根本原因在于,在无政府状态的国际体系下,全球治理主要是主权国家合作的产物。疫情之下,各种抗疫物资主要集中在各主权国家手中,国际组织没有能力超越主权国家在国际上进行大规模的物资调配。在非危机状态下,相关物资调配一般不会对大国利益造成很大影响,因而往往能获得主要国家的同意或支持。但在大规模全球性危机背景下,国际组织相对于主权国家在国际地位上的脆弱性充分显现,很多国家发现寄希望于国际组织根本无法解决其面临的迫切问题,从而只能回到依靠国内治理及国与国互助的老路上来。

疫情大流行更加凸显全球是一个命运共同体的基本现实,也暴露出全球治理中存在的问题。加强对疫情的全球治理,不仅对全球公共卫生安全,而且对全球经济、安全、秩序等均具有重要意义。当前全球治理失灵的现象,可能会增强世界各国推动后疫情时代全球治理的政治意愿。如果各国特别是美欧等西方大国能够对此进行深刻反思,并以更强的政治意愿推动重大全球性问题的长期性、深层次治理,或可迎来推进全球治理的一次重要契机。

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