郭语:美国“美洲增长倡议”评析
2020年09月25日  |  来源:《拉丁美洲研究》2020年第4期  |  阅读量:2452

2019年年底,美国正式发布“美洲增长倡议”(Growth in the Americas),宣布与除委内瑞拉、古巴和尼加拉瓜3个所谓“独裁国家”之外的30个拉美和加勒比国家在“美洲增长倡议”框架下开展合作。“美洲增长倡议”是美国在拉美地区能源和基础设施领域的管总规划,是特朗普政府对当前国际关系及大国博弈的认知和理解在拉美地区的政策体现,矛头指向“一带一路”倡议与中拉经贸合作,值得密切关注。

一、 “美洲增长倡议”的主要特点

一是通过“全政府”模式统筹政府资源。“美洲增长倡议”由多个政府部门共同参与,整合安全、外交、贸易、投资、发展、金融等国家力量的多种要素,形成合力。作为美国在拉美地区能源和基础设施领域的管总规划,美国在该地区上述领域的其他政策均在“美洲增长倡议”框架下进行协调,消除不同政策间的相互掣肘,确保实现战略目标。

二是丰富融资渠道保障发展资金。融资是开发性机构面临的普遍问题,在当前世界经济下行加速,各国财政吃紧、政策“内顾”明显的大背景下,发展资金保障问题更加具有现实意义。特朗普政府一度大幅减少援助预算,为在援助资金减少的前提下继续保持优势地位,特朗普政府通过签署《更好地利用投资引导发展法案》(BUILD)、创建国际发展金融公司(DFC)等举措,实现财政资金与开发性资金、商业资金的合力,提升融资能力,优化投资政策,鼓励私人资本参与海外发展项目。

三是私营部门主导体现本国优先色彩。美国政府明确表示,“美洲增长倡议”由私营部门主导,市场起决定作用,通过拉美和加勒比国家达成 “更好、更公平的贸易协议”,扩大美国出口,保障美国利益。这反映出特朗普政府本国优先的政策特点,要求发展合作伙伴分担责任,强调发展合作的经济性和回报率。

四是舆论战并用形成合围之势。美国发动贸易战、科技战、疫情战的同时,大肆利用国际舆论抹黑中国国内政策和对外合作。从炮制“中国威胁论”“债务陷阱论”“资源攫取论”到当前新冠疫情污名化、抗疫合作政治化,舆论战不断升级。“美洲增长倡议”提出以来,美国一方面在各种场合抹黑“一带一路”倡议和中拉经贸合作,另一方面大肆宣扬“美洲增长倡议”所代表的美国高标准和所谓“最佳实践”,试图将中国塑造为“他者”,从而孤立、围剿、挤出中国,确保其优势地位。

二、“美洲增长倡议”的主要目标

(一)重返拉美

美国视拉美地区为“后院”,视加勒比地区为“第三边界”,由于全球战略收缩,特朗普政府更加重视“后院”和“边界”。首先,公开宣扬“门罗主义”,特朗普总统在第七十三届联合国大会发言表示,“在西半球,我们致力于维护独立,不受外国扩张主义势力的侵扰。自门罗总统执政以来,我国的一项正式政策就是反对外国干涉本半球和我们自己的事务”。大打贸易牌和移民牌,“胡萝卜”加“大棒”,提升自身吸引力的同时,加大对拉美地区的直接干预。其次,表现出强烈的排外色彩,对域外大国进入拉美反应强烈,通过“美洲增长倡议”等各种举措对冲、抵消域外大国影响。美国对拉政策展现出更公开的干涉行径、更浓厚的利己色彩、更明显的分化企图和更强烈的排外倾向,意在将拉美打造成政治上亲近、经贸上依赖、安全上无威胁的“后院”。

(二)重回基础设施和能源领域

特朗普政府在实现国内能源独立的同时,加强全球能源资源治理,将能源资源作为地缘经济和地缘政治的有力工具。2019年9月,美国出台“能源资源治理倡议”,包括秘鲁、阿根廷、巴西等拉美国家在内的9个国家加入。“美洲增长倡议”通过加强与伙伴国家在能源和基础设施建设领域,尤其是能源领域基础设施建设的合作,保障美国关键性能源资源稳定供应,实现能源资源的主导地位。2018年,美国在拉美地区直接投资金额为2670亿美元,合作开展政府间项目102个,主要涉及采掘业、液化天然气、电力、输配电及交通等能源和基础设施领域。

(三)战略矛头指向中国

美国2017年《国家安全战略》报告将中国确定为主要战略竞争对手,美对华政策发生重大转变。特朗普2018年签署《2019财年国防授权法案》,要求“美国总统制定全政府政策,以应对中国的各项活动”。自此,特朗普政府以贸易战为主导,结合科技战、舆论战,加上文化、人员交流等领域的一系列政策转变,逐渐形成“全政府”、全方位的对华战略。在这个意义上,不能孤立看待“美洲增长倡议”,应和“印太战略”“蓝点网络计划”“繁荣非洲倡议”等诸多举措联系起来。美国一方面通过强调法规、透明度、市场化、债务可持续性等问题,污名化“一带一路”与中国对拉经贸合作;一方面密集推出各种针对中国的“替代计划”,倡议对倡议、投资对投资、基础设施对互联互通、能源领域对产能合作、“让美国再次伟大”对“中华民族伟大复兴”,拉拢地区国家选边站队,加大与中国竞争态势,明确传递出遏制中国、确保优势地位的战略意图。

三、拉美国家对“美洲增长倡议”的反应

大部分拉美国家持欢迎态度,阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、萨尔瓦多、牙买加、巴拿马等8个国家已与美国签署相关正式文件,秘鲁等正在协商签署细节。同时,对美国这种一方面未给予足够重视、拒绝履行地区大国责任与盟友义务,一方面又不断指责和干涉地区国家与域外大国合作的门罗主义霸权行为,不乏质疑和批评的声音。对此,拉美国家大多采取务实策略,一方面热烈欢迎“美洲增长倡议”,一方面积极加入“一带一路”倡议,在大国博弈中寻求更多利益和更大空间。

四、应对“美洲增长倡议”的政策建议

(一)保持战略定力,坚持底线思维

今年及未来一段时间,中国面临抗击疫情及疫后经济恢复的双重压力,形势严峻,任务繁重。美国仍是综合实力最强的大国,特朗普政府采取“全政府”模式,几乎在所有重要领域对中国进行围追堵截,势必在一定程度上牵制发展资源,压缩战略空间。因此,首先要保持战略定力,避免陷入疲于应付、消极被动的局面;同时坚持底线思维,充分预估包括“美洲增长倡议”在内的对华政策所带来的消极影响,加强顶层设计和战略谋划,做好思想和工作上的应对准备。

(二)稳步推动“一带一路”在拉建设

拉美是21世纪海上丝绸之路的自然延伸与合作伙伴,但并非“一带一路”重点国家,在拉美地区推进“一带一路”建设应有所侧重和选择。中国对外签订的18个自贸协定中,拉美国家占3个(智利、秘鲁、哥斯达黎加),中国—智利自贸协定已完成升级谈判,中国—秘鲁自贸协定升级谈判正在开展,巴西、秘鲁是中国重要产能合作国家,在投资与贸易领域大有可为。拉美与中国相距遥远,做好民心民意的长期工程,发挥“人的工作”的乘数效应,在美国“后院”具有特殊意义。

(三)充分发挥对外援助特殊作用

开展对外援助是中国履行大国责任、构建人类命运共同体的重要途径。美国视中国为主要战略竞争对手,加上新冠疫情的冲击,在贸易、投资、科技、人文交流等其他手段受限或暂停的情况下,对外援助的战略手段作用更加凸显,应加以充分利用。在当前及今后一段时间里“一般性支出要坚决压减,各级政府必须真正过紧日子”的情况下,中国对外援助应进一步解放思想,积极探讨与金融机构、多边组织等合作开展开发性项目,充分调动民间和社会力量,为对外战略和国内发展提供支撑。

(郭语,商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所助理研究员。)

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