赵可金 赵丹阳:应急外交:新冠疫情下的中国外交变化
2020年08月20日  |  来源:《外交评论(外交学院学报)》2020年04期   |  阅读量:9813

当然,在应对疫情过程中,也暴露出中国应急外交存在的短板和问题。首先,在重大突发事件一级响应的法律状态下,中国出现了“泛外交化”倾向,即外交无所不在、无所不能。几乎所有问题都变成了外交部发言人要回答的问题,出现了不同程度的“外交超载”问题。在国务院联防联控机制框架下,几乎所有涉外问题都成为外交问题,甚至一些原本属于国内社会治理的问题也被转化为外交问题。其实,对于一些疫情信息的解读和应对疫情的做法,卫生部门或者公共卫生专家、民间人士比外交部发言人和政要回应更有效。一个典型的事例是2020年3月27日,中国驻美国大使馆邀请上海新冠肺炎医疗救治专家组组长、复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏教授通过央视新闻平台与在美留学生及华人华侨代表视频连线,现场答疑释惑,活动反响非常好。4月2日,《外交学人》发表了百位中国学者联名的《致美国社会各界的公开信》,呼吁全球团结抗疫,反对将疫情政治化和污名化。4月3日,美国亚洲协会牵头近百位美国知名学者发表公开信给予积极回应,同样呼吁中美合作抗疫,产生了很好的效果。中国的呼吁也得到了斯洛文尼亚、俄罗斯、马来西亚、澳大利亚等多国家政要名流的大力支持和积极响应,引起了巨大的国际反响。

“外交超载”的另一个表现是疫情期间大量海外公民和法人合法权益的保护问题——一些原本属于公共卫生、经济发展和社会稳定方面的事务也变为外交问题,对外交系统造成了巨大压力。尤其2020年4月以后,随着疫情在欧美和全世界蔓延,滞留海外的大量中国留学生、华人华侨和中资机构对外交保护和领保服务提出了迫切要求,潮水般的信息涌入中国驻各国使领馆,在各国使馆微博留言板上出现了形形色色的外交服务需求。据国务委员、外交部长王毅介绍,“外交部12308领保热线24小时运转,仅3至4月就接听电话20多万通,平均每天3600余通。”而要妥善解决这些问题,仅靠有限的外交资源是远远不够的。疫情期间,驻外使领馆有限的人力和物力资源在短时间很难及时提供有效的外交服务。据驻欧美一些国家使馆的外交人员反映,自疫情暴发没有一刻空闲,所有人处于连续奋战的状态。在应急管理框架内,几乎所有问题只要涉外就都交给外交系统去解决,而到底哪些议题应该纳入外交范畴、哪些不应纳入,在法律上并没有明确界定。不过,值得思考的是,面对奔涌而来的问题,哪些适合用外交手段解决、哪些不适合,需要做严格的学理研究,至少应该在法理上有一个科学合理的界定。一般来说,诸如公共卫生、经济合作和社会治理问题,采取外交手段介入不一定是最好的,诉诸专业化的方式和手段可能更好。

与“外交超载”相伴的另一个问题是外交的“泛政治化”倾向。外交是内政的延伸,难免会与国内政治联系在一起。然而,在应急外交中,外交政治化的倾向更加严重,外交内政化导致各国抗疫出现泛政治化倾向。随着疫情形势日益严重,社会心理越发脆弱,很容易引发舆情热点乃至政治争论,这一倾向在世界各国都不同程度地得到了印证。尤其在美国疫情日趋严重时,一些美国政客采取不负责任的“甩锅”行为,将抗疫政治化和外交化,对中美关系造成了十分消极的影响。一旦这些明显引发政治争论的问题被纳入外交渠道,就会导致外交的“泛政治化”倾向,而一旦外交被“泛政治化”就可能引发外交纷争,造成外交关系紧张。因此,一个值得研究的问题是外交和内政之间应该有一个转化的法律框架,尤其在应急管理过程中,突发事件一级响应使得外交和内政通过法律规定捆绑在一起,导致国内事务中的一些事情不论背景和影响如何都释放到外交领域当中。比如,非洲国家在粤公民的关切问题原本是国内治理问题,但由于外交和内政通过应急外交连在一起,便有人误以为中国存在严重的歧视问题。事实上,非洲国家在粤公民的关切暴露的是应急管理过程中的治理问题,而非政策上的歧视问题。为避免外交泛政治化,需要通过立法限制,将国内问题以法理框架纳入外交领域中。由于疫情期间中国没有宣布进入国家紧急状态,也缺乏明确的紧急状态外交授权,一些具体政策的选择和实施就会比较困难。

四、重启常态外交的若干关系

为应对新冠疫情危机,中国外交被切换到应急外交框架,采取了非常规的应急管理措施。然而,一旦疫情得到控制,外交需要重启常规状态。不过,回归常规状态的外交与疫情之前的外交必然存在差别,中国将进入一种外交新常态。如何启动外交新常态、推动中国外交从应急外交向新常态外交转变,是一个重大问题。英国外交学家巴斯顿对“正常化外交”进行了论述,他把国家间从“关系的极其对立或不正常”到重新达成正常外交关系过程中开展的一切外交努力称为“正常化外交”,并建立了一个正常化外交的模型。外交关系从非正常状态向正常状态转变,不仅涉及官方外交关系的恢复和建立,还涉及经济、社会、思想、安全等全方位的巨幅调整。

一要处理好常规外交与应急外交的关系。外交工作发挥国内事务和国际事务联结地带的功能,存在一些标准操作规则(Standard Operation Procedure,简称SOP),其在常规状态下的传统做法和规则在解决一些问题上有效,但在面临突发紧急事态时其有效性会大大降低。从疫情前后的中国外交来看,尽管疫情使其呈现出一些重大变化,但并没有改变中共十八大以来中国外交的本质属性、外交文化和外交结构,只是放大和突出了中国外交的特色,比如党的集中统一领导的制度优势、把人民生命安全和健康放在第一位的价值取向、联防联控和群防群控的一盘棋特色等等。在这一总体形势下,中国外交承担了更多的治理使命,发挥了更多协调国内外的作用。从更大的范围来看,外交工作是国家治理体系中的一部分,整个国家治理体系不能始终处于非常规状态,应急外交也是解一时燃眉之急,长远来看需要纳入常规治理体系,需要从涉外法治体系建设和对外工作治理体系建设的角度统筹谋划,使之成为一个国家涉外工作法治体系的组成部分。比如,在外交工作实践中如何加强问责制、如何塑造持久的国际社会信任、如何完善法律和制度体系、如何参与全球治理体系和提高治理能力,这些问题都是后疫情时代新常态外交的重要内容。只有在外交实践中切实解决好这类问题,才能真正推进疫情后的正常化外交。 

二要处理好硬着陆和软着陆的关系。从应急外交到常规外交的正常化进程,在方式上存在硬着陆或软着陆的选择问题。硬着陆指不惜牺牲舆论抗议和引发其他领域负面反弹的风险,强行采取“急刹车”行动,其优点是立竿见影,缺点是经济和社会舆论震动较大。而软着陆则指在相对长的时间内采用连续的政策组合,比较平稳地将公众舆论从非正常化的热度中降下来,循序渐进地实现外交关系与公共舆论的平衡,其优点是民意支持率相对牺牲较少,缺点是时间较长且受公众预期影响较大。与其他国家宣布进入国家紧急状态的做法相比,中国在法律形态上通常会采取软着陆的方式,因为中国宣布进入突发事件一级响应本身,就决定了在着陆方式上会采取从一级响应到二级响应逐次降低的方式,不像宣布进入国家紧急状态和结束国家紧急状态那样采取非此即彼的硬着陆方式。不过,在推进应急外交软着陆的过程中,中国也需要综合考虑疫情、舆情和经济信心等多方面因素的影响。一个典型的例子是如何处理外国人签证限制和入境限制的问题。鉴于新冠肺炎疫情在全球范围快速蔓延,中华人民共和国外交部和国家移民管理局于2020年3月26日宣布自3月28日零时起,暂时停止外国人持目前有效来华签证和居留许可入境,对出入境人员进行严格限制。何时解禁入境限制、如何综合考虑解禁与疫情防控新常态之间的关系、如何完善入境防疫检测机制,这些都是需要进一步研究的重大问题。与此相关,在疫情蔓延压力下,妥善解决海外侨民和留学生因入境限制和断航造成的机票贵和“回国难”问题,应对海外大量中资机构、华人华侨和留学生所面临的严峻安全挑战,需要周密部署安排,妥善制定对策措施。总之,如何根据疫情形势、国内外舆情变化和中国经济发展适时做出政策调整,进行科学论证和模拟演练,是应急外交软着陆的重要课题。

1 2 3 4 5 6 7
回到顶部