开发外层空间的天体资源特别是月球资源，是一个可能变为现实的重要议题。本文通过考察美国历史和当今在开发外层空间资源方面的政策,探讨了这些政策的根源和影响。美国在20世纪70年代积极参与了联合国主导的《月球协定》的制定,与世界各国一道达成了该协定，对开发月球和其他天体资源作出了制度性安排。但在美国国内利益集团的反对下，美国政府对《月球协定》的立场发生了转变，并未批准该条约。由于《月球协定》遭到的挫折,当今世界在外层空间资源的开发方面存在空白和争议。近年来,美国政府通过国内立法加紧鼓励私人公司开发外层空间资源，这对现有的空间法体系造成了挑战，对未来外层空间资源开发的形势产生了重大影响。
外层空间中可开发的资源非常丰富。各种天体上可能蕴藏着不同种类的资源，其中，月球和一些小行星的资源可能是相对容易得到利用的。而人类探测与研究程度最高的天体是月球，其对人类研究和利用外层空间资源非常重要。冷战时期，美苏两国围绕探测月球展开激烈竞争，对月球进行了系统的研究并登月。随着人类对外层空间探索能力的提高，对月球等天体资源的开发引起世界各国越来越多的关注。1979年联合国通过的《月球协定》中提出月球及其自然资源是“人类共同继承财产”。美国政府虽然参与了该条约的制定，但最终拒绝签署和批准该条约。因而，观察美国政府在《月球协定》出台过程中的行为，以及近年来美国对外空资源开发的新动向，有助于更好地理解和评估外空资源开发这一议题。
一、美国与《月球协定》
自人类逐渐展开外层空间探索活动后，国际社会已意识到通过制定空间法规范外层空间探索活动的必要性。世界各国在1967年达成了《外层空间条约》，对一些外空活动总体原则进行了规定，其成为对外层空间活动进行法律规范的首个条约。美国国会于1967年批准了《外层空间条约》。由于《外层空间条约》第二条规定，“外层空间，包括月球和其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以其他任何的方法，据为己有”。国际社会对于这条规定的解释出现了分歧，关键在于《外层空间条约》是否允许私人对外空资源提出私人财产权? 美国认为《外层空间条约》并未明确禁止私人在外层空间主张财产权。
1969—1972年，美国先后六次成功载人登月，取回数百公斤月球岩石和土壤，这使人们意识到月球资源开发的可能性。自从1967年马耳他驻联合国大使阿维德•帕多提出“人类共同继承财产”原则后，这一概念并非只局限在国际海底资源开发领域。随着人类外层空间活动的增加，许多发展中国家认为外层空间的资源不能只强调自由利用，而应注重公平利用原则，并应扩大联合国的作用。
1970年，阿根廷代表提交《月球协定》草案，联合国和平利用外层空间委员会展开了条约起草工作。美国尼克松政府的态度积极。在条约的磋商过程中，美国与其他国家的观点有不少分歧，集中在资源分配和利用的原则和管理机构方面。经过磋商，1972年5月，联合国和平利用外层空间委员会的法律小组委员会达成了草案。《月球协定》的最终文本同时照顾了发展中国家和发达国家的利益，实际上是妥协的产物。
《月球协定》第十一条第一款规定，月球及其自然资源均为全人类的共同财产；第三款规定，月球的表面和表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产。在月球表面和表面下层，包括与月球表面和表面下层相连接的构造物在内，安置人员、外空运载器、装备设施、站所和装置，不应视为对月球或其任何领域的表面和表面下层取得所有权；第五款规定，本协定缔约各国承诺一俟月球自然资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，包括适当的程序在内。上述条款只是规定了月球资源开发制度的总体原则，远不如《联合国海洋法公约》第十一部分以及1994年《执行<海洋法公约>第11部分的协定》对国际海底开发制度的规定具体。因此，美国政府起初倾向于接受《月球协定》。
但美国国内的相关利益集团则积极游说美国国会反对美国行政部门接受《月球协定》。它们认为，《月球协定》用语模糊，缺乏准确定义，包含了有疑问的法律概念。《月球协定》对“人类共同继承财产”原则的规定将对外层空间资源开发造成阻碍。美国如果批准该条约，将使潜在的外层空间资源和技术投资者受到制约，不敢冒险将其资本置于一个可以决定利润分配的国际制度之下。因此，美国立法者应致力于发展一种鼓励外层空间广泛商业活动的法律激励机制，而不是批准《月球协定》。
由于没有强烈的民间声音游说国会支持《月球协定》，以L5协会为代表的专业性较强的利益集团极大地影响了国会的立场。1979年12月，《月球协定》由联合国大会通过。1980年春，美国国内利益集团加紧反对《月球协定》的活动。随着1981年里根政府的上台，支持美国批准《月球协定》的势力大为减弱，美国行政部门对《月球协定》的支持也停止了。里根政府与国会达成了默契，即行政部门不准备将《月球协定》提交给参议院批准。即便提交，参议院外交委员会也不会批准。《月球协定》虽然于1984年7月11日生效，但截至目前，只有澳大利亚、奥地利、荷兰和菲律宾等18国加入了《月球协定》；另有法国、危地马拉、印度和罗马尼亚4国签署了协定，但未批准。
二、美国的政策对当今开发外空资源的影响
阿波罗登月计划之后，月球探测活动进入低潮期。1994年之后以美国发射新的探月器为标志，月球探测重新受到关注。探月的趋势朝着把握月球资源分布和利用方案研究的方向进展。美国 2009年10月的“撞月寻水行动”将人类开发资源的活动带向了外空。除官方活动之外，越来越多的美国私人实体参与到太空活动中来。在美国政府的推动下，私人实体探索或开发月球及外空资源成为一个吸引力越来越大的领域。
2004年6月设立的美国探索政策委员会号召更多地依赖私人企业进行空间活动并鼓励私人外空投资。2010年，奥巴马政府发布的《国家空间政策》把促进商业航天发展作为一项基本原则。逐渐地，美国国内出现了多家以开发外空资源为业务的公司。例如，谷歌公司联合创始人拉里•佩奇、知名导演詹姆斯•卡梅隆等曾投资成立了行星资源公司。该公司计划从小行星入手，探查近地小行星并尝试提取矿产或水资源，还拟将业务扩展至向各大矿业勘探机构出售地球运行轨道观察平台、矿物探测服务等项目。此外，深空工业、月球快车等公司也推出各自的勘探计划。美国政府层面上也有对外空自然资源开采的专门计划。例如，美国国家航空航天局在2015年曾发布“小行星重定向任务”，计划从一个小行星上获取一块巨石并进行采样。虽然该计划在2017年被取消，但其许多核心技术的发展得到保留。
2014年，由一些学者草拟的《小行星法》提案被提交到美国众议院科学、空间和技术委员会，在经过审议后未获通过。但修改和改名后的提案在2015年再次提交国会，得到两院通过。2015年11月25日，奥巴马总统签署《外空商业发射竞争法》（第114-90号美国公法），其中第四部分为《外空资源探索与利用法》。
《外空资源探索与利用法》对“外空资源”的定义是外层空间的非生命资源（包括水和矿物质）。这包括从月球、行星、小行星及任何其他天体上获取的资源，比2014年提案（只涉及小行星）涵盖的资源范围扩大了。植物或细菌等生物资源则不包括在“外空资源”的范畴中，这是为了避免违反《外层空间条约》中规定的“避免污染”原则。法案的第三条赋予“美国公民”对其所开采的外空资源的所有权，确立私人实体在外空资源开发活动中的主导地位。法案只对私人实体的权利进行规定，并未规定政府能否进行开采，目的也是避免政府主张所有权时引起国际争议。
美国等国的国内立法行为引起了一系列国际反应。为了强化美国的政策立场，2020年4月，特朗普政府曾发布一项名为“鼓励国际支持获得和利用太空资源”的行政命令，称美国人有权根据法律从事商业探索，获取和利用外层空间资源。与此同时，由于美国国家航空航天局计划在2024年将美国宇航员送上月球，为了配合这一计划，美国政府目前正在推动一项关于利用月球资源的国际协议，名为《阿尔忒弥斯协议》。协议目标是在未来的月球基地周围建立“安全区”，防止敌对国家和公司造成干扰或破坏，为私人公司提供协助，允许它们拥有在月球开采所得的资源，使潜在的月球探险者的工作空间不受来自其它国家的干扰。
美国倾向与在月球矿产开发方面有“类似兴趣”的国家进行交流。加拿大、日本、澳大利亚、英国、卢森堡等国于2020年10月13日首批签署该协议。而不同意美国提出的规则将被排除在外。
未来随着外空资源开发技术的逐渐成熟，获取外空资源的问题将变得更为现实，需要国际社会对此问题进行更深入的探讨，以在更大的范围内达成新的国际规则。近年来美国在与联合国规定的条约义务不明显冲突的基础上，积极主导新的国际规则的制定，以在外空资源开发领域发挥重要影响。研究者应更加关注外空资源开发方面的国际法发展和国际政治博弈。
（作者：沈鹏，中国社会科学院美国研究所副研究员。本文摘自《太平洋学报》2021年第4期）
