【摘要】2020年新冠肺炎疫情暴发，凸显了国际合作的缺失。面对疫情冲击，不仅以G20为主要平台的大国协调机制和以WHO为中心的全球健康治理框架乏善可陈，欧盟、东盟、非盟、阿盟等众多地区合作框架也无所作为，各国重新回到国家主义的框架。大国间抗击疫情的合作不仅难以开展，还频频出现了责任转嫁、物资劫持、“脱钩”等现象。全球卫生治理机制在新冠疫情冲击下失效的主要原因在于治理机制设计存在赤字，医疗资源仍然集中在国家手中，国际机制缺乏调动国内资源的合法手段，造成治理能力不足。这一赤字在应对小规模的疫情方面尚可支撑，在应对全球性疫情方面明显不足，由此决定了各国在疫情冲击下除了回到国家治理轨道外别无他途。因此，疫情治理暴露出来的问题要求全球治理合作走向深度全球化的新阶段，推动全球治理体系和治理现代化必将对全球治理产生深远影响。

新冠肺炎疫情是21世纪迄今为止人类社会面临的真正的全球意义上的危机，必将对整个世界产生重大而深远的影响。自2019年底暴发以来，疫情已蔓延到整个世界。根据世界卫生组织统计，截至2020年5月4日14时，全球新冠肺炎确诊人数超350万，死亡病例达24.7万，最严重的美国确诊已超115万。除了疫情严重的欧美，南美洲的巴西成为继美国、西班牙、意大利、英国、法国、德国、俄罗斯、土耳其后全球第9个确诊病例超10万的国家。总体来看，新冠肺炎的蔓延给整个世界带来了巨大的恐慌，甚至在很多地区形成了灾难性后果。

应对新冠肺炎疫情过程中暴露出来的严重问题，更是从另一个侧面凸显了全球公共卫生治理的脆弱性，不仅包括新兴经济体在内的广大发展中国家深受其害，甚至连公共卫生体系和医疗条件均享誉世界的欧美发达国家，面对疫情冲击也不堪一击。更令人忧虑的是，疫情引发的种种次生灾害比如经济衰退、社会停摆、权力扩张甚至国际摩擦，更令人对全球治理的未来感到忧心忡忡，整个国际社会在面对疫情冲击时非但没有形成“世界抗疫统一战线”，反而陷入了越来越多相互责怪和责任转嫁的局面，甚至有人惊呼全球化逆转和整个世界秩序的坍塌。

毫无疑问，作为一场公共卫生危机，新冠肺炎疫情必将在世界各国人民的共同努力下成为过去，但疫情冲击所暴露出的问题却发人深思。为什么全球疫情治理没有展现出其应有的能量？为什么大国抗疫合作步履蹒跚？疫情造成的危害将会把整个世界带向何方？围绕这些问题，本文试图将新冠肺炎疫情置于全球卫生治理体系和治理能力建设的框架，分析国际合作之难的多样性根源，并由此分析全球卫生治理体系和治理能力的未来方向。

一、疫情冲击

如何理解疫情冲击的本质和危害，是诊断国际合作缺失的前提。表面来看，新冠疫情冲击是一个公共卫生事件和医学问题，实际上并非如此，它以突发公共卫生事件的形式表现出来，却不限于医学和卫生问题，而是一个严重的社会问题，尤其是治理体系和治理能力不足的问题。新冠病毒是一个未知的致命病毒，是人类社会面对的公害，在本质上与地震、火山、飓风、跨国犯罪、气候变化等挑战相同，区别不过是这一病毒通过其携带者——人的活动传播。一个地区大规模社会流动越频繁，该病毒传播速度越快，受该病毒影响和冲击也就越大。因此，新冠病毒的冲击借助现代化发展程度全球化浪潮的深度以及货物、人员、信息等生产要素等因素对整个世界造成重大危害。

总体来看，新冠肺炎是迄今为止第一场真正全球意义上的公共卫生危机，越是融入全球化程度深的地区、越是经济发达的地区、越是人口规模越大和流动越快的地区，受到疫情冲击的影响也越大。从作为“九省通衢”的武汉到欧洲的米兰、美国的纽约以及其他大大小小的地区，均印证了此次新冠疫情冲击最大的地区恰恰是最为发达和最为开放的地区，疫情暴露出的问题可以界定为“开放社会的困境”。开放社会（Open Society）的概念最初是由哲学家亨利·柏格森（Henri Bergson）提出，柏格森认为开放社会意味着政府是透明的，受到公众制约，他认为是否实行个人自由和人权原则是判断开放社会的标准。在《开放社会及其敌人》中，卡尔·波普尔（Karl Popper）将开放社会界定为多元主义（Pluralistic）和多文化（Multicultural）的社会，他认为开放社会是一个坚持个人主义本位的社会，等同于民主社会、平等社会、自发的社会，不是人工设计的社会，是好的社会，而认为集体主义社会是“坏的社会”，是开放社会的敌人。后来，开放社会的概念为乔治·索罗斯（George Soros）所借用，索罗斯将不确定性原理、反身性理论、开放社会理念融为一体，并建立开放社会基金，用于改进所谓资本主义体系，但在对开放社会的界定上仍然延续波普尔的观点，带有很强的意识形态色彩。相比起来，对“开放社会”的本质做出精准界定的是德国著名思想家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck），他提出了一个“风险社会”的概念，受到学术界的广泛关注，认为在风险社会里，危险不再来自外部，而是来自内部，在列举了由于核爆炸和使用化学物质造成环境质量恶化所可能导致的种种磨难后果后，他断言在全球层面已出现了一个风险共同体，它使国界成为无意义的东西，使国际社会成为一种必要的乌托邦。贝克的风险社会对于理解和界定2020年的新冠疫情具有非常重要的意义，疫情冲击在世界所形成的影响并不主要体现在卫生领域，而是体现在社会领域，即疫情本身不可怕，更可怕的是疫情造成的“次生灾害”，表现为经济大衰退、权力大扩张、社会大动荡，甚至导致社会信任危机，种族歧视和右翼排外主义的泛滥，最严重的情况是可能会引发极右翼法西斯主义的回归。总体来说，疫情冲击是“三分天灾，七分人祸”，具体表现为以下三个方面：

一是公共卫生冲击。疫情暴发后，受到冲击最大的是各国的医疗卫生体系和物资保障体系，尤其是随着感染患者的快速增加，相关医疗资源和物资保障纷纷告急，即便是欧美发达资本主义国家，也普遍陷入资源匮乏和物质保障不力的困境。根据美国重症医学会估计，美国总共将有96万名患者由于感染新冠病毒而需要使用呼吸机，但美国急症治疗医院及其他各来源呼吸机仅可能增加至20万台以上，且其中包含已经老旧的产品。在疫情造成死亡人数最多的意大利，呼吸机的严重短缺已经迫使医生忍痛放弃对一些患者的救治。根据美国卫生部长阿扎尔提供的数据，美国国家医疗用品紧急储备只有约1200万个医用级N95口罩和3000万个外科口罩，要确保美国医务人员够用还至少需要10倍以上的数量。美国卫生与公共服务部估计，如新冠肺炎疫情持续一年，美国将需要35亿个口罩。美国医疗改善公司（PremierInc.）副总裁豪恩·鲍威尔（Chaun Powell）说，医院收到的N95口罩不到他们订购的一半。非但美国如此，意大利、法国、德国、英国、日本等国家也面临着“医疗物资荒”，甚至还频频发生一些国家截留其他国家医疗物资的事情。中国商务部发言人高峰在网上例行新闻发布会上说，截至2020年4月8日，已经有58个国家（地区）以及4个国际组织与中国企业签署医疗物资商业采购合同，还有71个国家和10个国际组织正在与中国企业开展商业采购洽谈。除此之外，新冠肺炎对医疗卫生体系造成了沉重压力。据世界卫生组织官网4月7日消息，目前全球有将近2800万名护士，尽管全球护理人员在2013年到2018年间增加了470万名，但缺口仍有590万人。毫无疑问，在新冠肺炎疫情的重创下，无论准备得多么充分，没有一个国家能够保障足够的医疗人员和物资。