全球治理体系和合作框架在应对疫情中也普遍乏善可陈。联合国、WTO、IMF、世界银行、G20等全球合作机构总体上说得多做得少，至少短期内并没有有效构建起世界范围内的抗疫统一战线。2020年3月26日，二十国集团领导人特别峰会发表应对新冠肺炎特别峰会声明，承诺建立统一战线应对这一共同威胁，但除了一纸声明之外，短期内也没有足够有力的协调行动。相反，一些国家借助疫情加剧国际关系紧张，挑战联合国和全球治理的权威。美国在疫情期间接连对伊朗、委内瑞拉等国家实施了严厉制裁，宣布将对伊朗5个实体以及15名相关个人进行制裁。3月17日，美国国务院又以“制造暴力和人道主义危机”为由，宣布制裁叙利亚国防部长。3月26日，美国司法部突然宣布对委内瑞拉现任总统尼古拉斯·马杜罗和14名其他现任和前任委内瑞拉官员提出毒品恐怖主义和其他刑事指控，悬赏1500万美元将马杜罗逮捕、定罪。更有甚者，美国总统特朗普4月14日在白宫简报会上公然宣布暂停向世卫组织提供资金，并对该组织“严重管理不当和掩盖冠状病毒传播”展开审查，这一决定引发了世界范围内的广泛批评。

区域合作框架遭遇合作危机。欧洲区域合作正在遭受英国脱欧和欧洲大陆各国反建制主义的双重压力，疫情冲击更令欧洲合作走向空心化。面对疫情，欧盟早期反应迟缓，呈现出“国起盟落”的问题，表现为各国抗疫片面依赖各自国家，欧盟框架只能发挥协调角色。同时，疫情的冲击在欧盟框架内部加剧了北欧国家与南欧国家的“南北矛盾”，也存在西欧国家与中东欧国家的深刻分歧。其中，南北矛盾呈现围绕“新冠债券”展开的经济分歧，比如在4月9日举行的欧盟成员国财长会议上，德国、荷兰、奥地利、芬兰等国主张利用现有欧洲稳定机制提供援助，而意大利、法国、西班牙等国则希望由欧元集团担保，发行应对疫情的特殊“新冠债券”。而东西欧之间则主要表现为在民主法治的分歧，中东欧国家普遍陷入自助和他助均不得力的尴尬处境。从欧盟的运行机制来看，卫生防疫主要属于成员国主权范畴，欧盟只能起到居中协调、政策沟通的补充作用，尽管4月份后欧盟加快推动抗疫合作，推出大规模经济刺激计划，但总体上是“扬汤止沸”。4月16日，欧盟委员会主席冯德莱恩再次向意大利表示“由衷的歉意”，并承认自新冠肺炎疫情暴发以来欧盟没有和意大利站在一起。相比欧盟，东盟国家之间的疫情合作要好一些。在4月14日举行的东盟与中日韩（10+3）抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议上，各方同意探讨从中国—东盟（10+1）合作基金和10+3合作基金中划拨一部分资金作为特别基金，支持东盟国家应对疫情，各方积极推动疫苗研发和药物合作，强化区域内传染病监测预警系统，推动共同建立医疗用品储备制度。此外，北美自由贸易区、非盟、海合会、拉共体等地区合作框架均没有表现出应有的能力。

环顾世界，为什么在疫情冲击下的国际和区域合作如此艰难？如何解释疫情冲击对国际体系可能的影响？如何解释疫情冲击对国际秩序可能的影响？如何解释疫情冲击对国际关系可能的影响以及如何解释中国外交在疫情中的表现和可能的影响？诸如此类的问题都是新冠肺炎疫情背景下面临的重大理论问题，要求相关理论研究做出新的解释，提出新的方案。  

三、理论解释

面对疫情对国际关系理论提出的新问题，学界已经陆续出现了一些解释。清华大学国际关系学院院长阎学通教授在一系列讲座和访谈中对疫情合作之难做出了道义现实主义的解释。在阎学通教授看来，疫情表明国际社会仍是一个无政府的国际体系，无论受到疫情怎样的冲击，国际社会的无政府状态形式加上缺乏拥有绝对权威政府的道义领导，决定了各国在防疫面前的反应和策略政策不同，这也是不可能产生国际合作的根源。这种解释认为没有大国合作尤其是中美双边合作，全球治理是很难进行的。显然，阎学通教授的解释略显简单，无法解释目前疫情期间的合作行为，因为在无政府状态的条件和道义领导的条件均缺失的情况下，仍可以看到国际疫情的合作行为，阎学通教授的理论解释国际合作艰难的现象，但对合作艰难的原因解释仍显不足，尤其是无法解释二战期间的反法西斯统一战线以及二战后国际社会在经济、能源甚至军备控制领域中的众多合作机制，更无法解释中国为什么愿意积极推动国际合作。

对国际抗疫合作之难做出解释的另一代表人物是中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣教授，他认为欧美发达国家早期防控失误的主要原因是群体性傲慢的心态，包括种族傲慢、文化傲慢、制度傲慢，尤其是西方自我感觉良好的制度被证明是盲目自信的“神话”，而中国之所以防控得力也主要因为自身综合国力和制度的优势，这些优势决定了中国在实现疫情逆转后愿意为全球抗疫做出力所能及的贡献。在金灿荣教授看来，克服目前抗疫国际合作之难主要取决于西方国家能否尽快改变错误心态。金灿荣教授提供的“制度优势”论指出了理解西方国家不愿意合作的制度根源，但却陷入了“制度决定论”的窠臼，更无法解释疫情早期发达国家对中国抗疫提供的合作和帮助，仅仅用群体性傲慢和制度优势无法解释合作与不合作的全部原因。

无论是阎学通教授的“道义权力决定论”解释，还是金灿荣教授的“制度决定论”解释，均无法帮助人们理解当前国际疫情合作之难的现象，需要在理论上另辟蹊径，找到合作之难问题的真正根源。罗伯特·基欧汉（Robert.O.Keohane）认为，合作是一种原来不和谐的国家或集团通过“政策调整”和谈判协商，实现合作和采取一致行动的过程。海伦·米尔纳（Helen.V.Milner）在总结国际关系学界的讨论基础上，认为关于合作的定义已经取得了一致意见，即认为合作是指“行为者通过政策调整过程调整自身行为以适应别人目前的和以后的需求”。迄今为止，关于国家合作行为的研究主要集中两个问题上：