朱杰进:崛起国改革国际制度的路径选择
2020年07月13日  |  来源:《世界经济与政治》2020年第6期   |  阅读量:11557

【内容提要】随着中国发展进程的加速,推动国际制度改革已经成为中国特色大国外交的重要组成部分。按照是否创立新国际制度以及是否对既有国际制度进行重新解释和应用,可以将崛起国改革国际制度的路径分为替代、叠加、转换和偏离四种类型。针对美国主导的各类国际制度,为什么中国会采取不同的改革路径?借鉴历史制度主义的“渐进制度变迁”理论,本文指出霸权国的制度否决能力与既有国际制度的弹性空间是影响崛起国选择制度改革路径的两大条件要素,并以此解释了2008年以来中国在主权信用评级、国际货币体系、区域贸易协定和多边开发银行四个议题领域所采用的国际制度改革路径之间的差异。在主权信用评级领域,美国的否决能力较强,主权信用评级制度的弹性较小,这促使中国采取了叠加型的改革路径;在国际货币体系领域,美国的否决能力较强,但国际货币基金组织特别提款权的制度弹性较大,这促使中国选择了偏离型的改革路径;在区域贸易协定领域,美国的否决能力较弱,但跨太平洋伙伴关系协定本身的制度弹性较小,这促使中国选择了替代型的改革路径;在多边开发银行领域,美国的否决能力较弱,同时世界银行制度本身的弹性较大,这促使中国采取了转换型的改革路径。


一、引言

作为一个快速发展的大国,中国特色大国外交的一个重要组成部分是推动国际制度改革,这包括改革的目标和路径两方面。在目标上,中国要提高自身在国际制度中的影响力和话语权,使全球治理中的制度性权力与日益增长的物质性权力相匹配。其正如2017年的《金砖国家领导人厦门宣言》中所指出的,“我们决心构建一个更加高效、反映当前世界经济版图的全球经济治理架构,增加新兴市场和发展中国家的发言权和代表性”。在路径上,中国采取何种类型的国际制度改革路径,既是国际关系研究中的一项重要理论命题,也是中国特色大国外交面临的一个现实难题。从国际关系理论的角度看,大国权力转移与国际制度变迁之间的关系是当前国际关系理论研究的前沿话题。国际力量对比的变化会促进国际制度的变迁,但实力对比变化不会自动导致国际制度变迁,既有研究对于大国权力转移究竟如何引发国际制度变迁的路径解释仍然不够清晰,多数研究关注的是在权力转移过程中霸权国的国际制度护持策略,而对于崛起国国际制度改革路径的研究则相对不足。

从经验现实的角度看,面对同样是由美国主导的各类国际制度,中国却采取了不同类型的改革路径。在主权信用评级领域,针对美国三大评级公司在美国次贷危机以及随后欧洲主权债务危机中饱受批评的局面,中国减少了对国际评级机构的使用和依赖,支持本土评级机构的发展,采取“双评级模式”。这属于对既有国际信用评级制度的叠加型改革路径。在国际货币体系领域,中国积极推动人民币加入由美元等构成的国际货币基金组织特别提款权(SDR)货币篮子,并对篮子货币“可自由使用”的制度规则提出了不同以往的新解释,这属于对既有国际储备货币制度的偏离型改革路径。在区域贸易协定领域,针对美国主导推进的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),中国则大力支持区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),这属于与既有国际制度展开直接竞争的替代型改革路径。在多边开发银行领域,中国倡议筹建了亚洲基础设施投资银行(下文简称亚投行)。一方面,亚投行在核心制度规则上与世界银行保持了一致;另一方面,亚投行在核心制度规则的应用上又与世界银行存在差异:世界银行侧重于减贫,亚投行侧重于基础设施投资。因而,中国在该领域的改革路径属于利用旧制度规则去实现新目标的转换型改革路径。

在快速发展的过程中,面对同样是由美国主导的国际制度,为什么中国会采取不同类型的改革路径?这是本文尝试解释的问题。在研究中国参与国际制度改革的既有学术文献中,主要有五种代表性的分析视角:(1)现状国—修正国视角,其争论的核心问题是中国在全球治理体系中究竟是一个维持现状的国家还是修正主义国家;(2)国际制度竞争视角,其认为美国与中国之间的权力转移必然会导致国际制度竞争;(3)呼吁—退出—威胁退出视角,其认为中国可以通过呼吁、退出以及威胁退出三种不同的路径来推动国际制度改革;(4)接受—敲竹杠—投资视角,其认为影响中国改革国际制度路径选择的两大因素分别是中国是否具有外部选择以及中国在现有国际制度内的合作是否被美国认为是不可或缺;(5)增量改革视角,其认为中国对待现有国际制度采取了增量改革的战略。

总体上看,这五种分析视角为崛起国参与国际制度改革的路径选择提供了一定解释,不过也存在一些不足之处。现状国—修正国视角将中国的战略选择归因于中国的国家类型,忽视了中国与美国之间互动因素的影响。国际制度竞争视角较好地阐述了中美之间的互动,但将研究重点放在了互动的结果上,缺少对互动过程中中国路径选择的分析。呼吁—退出—威胁退出、接受—敲竹杠—投资和增量改革三种视角提出了一些影响中国路径选择的情景性因素,但对于中国要改革的国际制度的特征则很少涉及。事实上,国际制度的特征本身也很重要,既有国际制度是否有足够大的弹性空间、是否能够容纳中国的国际制度偏好,也是影响中国改革路径选择的重要因素。

历史制度主义的渐进制度变迁理论较好地融合了制度变迁过程中的战略情境因素和制度特征因素,对于解释崛起国改革国际制度的路径选择具有较强的说服力。因此,本文借鉴了该理论,并利用霸权国否决能力和国际制度弹性两个关键变量来解释崛起国改革路径的选择,以补充相关研究。

下文结构如下:第二部分提出一个分析崛起国改革国际制度的路径选择的理论框架;第三到第六部分是比较案例分析,通过四个案例来分别解释崛起国在什么样的条件下会选择何种类型的国际制度改革路径,以验证本文提出的理论假设第七部分总结全文。


二、霸权国否决能力、国际制度弹性与崛起国的改革路径

在政治学的三大新制度主义理论中,对制度改革或者说制度变迁的研究在历史制度主义理论中占据了更加突出的位置,这与该理论秉持“制度是一种权力资源分配手段”的制度观有关。理性选择制度主义强调制度能够促进合作进而带来共同利益,这是一种功能主义视角,社会学制度主义突出制度中各不相同文化因素,而历史制度主义则格外关注制度的权力资源分配效应。保罗·皮尔逊(Paul Pierson)认为,“制度不是中性的合作机制,而是反映、复制并放大特定政治权力的分配模式。制度安排会让一些组织或权力集团获益,同时漠视和边缘化另一些群体”。张宇燕也指出,“制度是非中性的,同一制度对不同的人意味着不同的事情,在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西,那些从现有制度安排中获益更大的个人或集团,无疑会竭力去维护和争取之”。

历史制度主义认为,制度变迁的压力一直内生于制度之中:那些主导制度并从中获益更大的行为体倾向于维护现有制度,而那些从现有制度中获益相对较少或者说获益程度不能与自身实力相匹配的行为体则倾向于改革制度,成为改革行为体。在制度变迁的过程中,拥有不同权力资源与偏好的主导行为体与改革行为体通常会追求不同形式的制度,最后的制度结果往往是各行为体之间政治博弈的产物。

在制度变迁的具体路径上,历史制度主义内部形成了两种不同观点:一种是以斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)、约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)和乔瓦尼·卡波西亚(Giovanni Capoccia)为代表的“断裂均衡模型(punctuated equilibrium model)”;另一种是以凯瑟琳·西伦(Kathleen Thelen)、詹姆斯·马奥尼(James Mahoney)和沃尔夫冈·斯特雷克(Wolfgang Streeck)为代表的“渐进制度变迁模型(gradual institutional change model)”。断裂均衡理论的两个核心概念是关键节点(critical juncture)和路径依赖(path dependence)。关键节点侧重于分析导致制度变迁的外部冲击和结构性因素,强调随着战争、革命、经济危机或者重大经济政策出台等标志性事件的发生,现有制度所处的外部结构会出现松动,从而削弱其合法性,进而产生制度变迁的压力和机遇。路径依赖则是指一旦关键节点的制度突变结束,正反馈效应会使新制度保持在固定的轨道上运行,此时的制度变迁表现为制度的自我复制和强化。

马奥尼和西伦指出,断裂均衡理论在解释制度变迁时既过于强调偶然性,又过于强调决定性,忽视了制度变迁的内生性和渐进性。这一理论存在两大问题:(1)过于强调外部冲击,忽视了制度内部各行为体之间的冲突及其导致的内生性制度变迁的可能性;(2)过于强调制度的突变,忽视了制度渐进变迁的可能性。

针对断裂均衡理论的不足,马奥尼和西伦提出了渐进制度变迁模型。在自变量上,其认为制度内部主导行为体与改革行为体之间权力平衡的变化以及制度运行过程中改革行为体对制度规则“策略性地”重新解释和执行是导致渐进制度变迁的两个基本变量。在因变量上,替代型、叠加型、转换型和偏离型四种制度变迁模式构成了改革行为体的可选路径。在理论框架上,两个基本自变量与四种制度变迁路径的因变量之间形成了一个包含因果机制的解释模型,解释了在何种条件下改革行为体会选择何种类型的制度改革路径。

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