五、区域贸易协定改革与中国的替代型路径

(一)中国改革路径的选择

跨太平洋伙伴关系协定最初是一个由新加坡､文莱､智利和新西兰四国发起的区域贸易协定，于2006年5月28日生效。由于四国经济体量较小，政治影响力有限，TPP在很长一段时间内并没有引起太多关注。美国的加入才使得TPP成为亚太区域最受关注的贸易协定。2009年11月14日，美国总统贝拉克·奥巴马(Barack Obama)在其亚洲之行中宣布，美国将与TPP缔约国一起致力于制定一个成员广泛､高标准､名副其实的“21世纪自由贸易协定”，这表明美国将要借助TPP来推行自己的贸易规则。

2011年11月8日，在美国夏威夷举行亚太经济合作组织(APEC)会议前夕，美国召集TPP各成员谈判，提出不能沿用原先的四国协定，要谈判缔结新的贸易协定，以设定21世纪的新贸易标准，并在会后发表了《跨太平洋伙伴关系协定纲要》。美国贸易代表罗恩·柯克(Ron Kirk)在2011年全美国际法学会年会的演讲中提出，美国政府不会完全接受四国协定，而是要谈判达成一个新的协定，只有一个新的协定才能得到美国国会的批准。随后，越南､秘鲁､墨西哥､日本､加拿大､澳大利亚和马来西亚相继宣布加入谈判，TPP逐渐发展为一个由12个亚太国家组成的强大的区域贸易协定。2015年10月5日，历时五年的TPP谈判在美国宣告结束，一个世界贸易组织(WTO)之外最大的区域贸易协定正式成形，12个成员GDP的全球占比约为40%，贸易量的全球占比约为1/3。

TPP号称“高标准的21世纪自由贸易协定”，内容不仅涵盖货物和服务贸易的自由化，还包括投资和竞争政策，特别是国有企业､政府采购透明度等WTO谈判中发展中国家不愿意涉及的敏感议题。不仅如此，TPP谈判还涉及严格的知识产权保护以及有约束力的环境和劳工标准，并引入了中立透明的“投资者—国家争端解决机制”。这些特征都使得TPP与以往基于WTO规则的自由贸易协定有着很大区别，它“被视为对中国在亚太地区日益增长的经济影响力的一种制衡”。

为化解美国主导的TPP的挑战，中国大力支持亚洲区域范围内的自由贸易协定。实际上，早在东盟提出RCEP之前，中国于2004年就牵头启动了《东亚自由贸易区协议》(EAFTA)的可行性研究，但由于与日本的东亚经济主导权竞争，这一制度方案一直未能落实。2006年，日本提出了“东亚全面经济伙伴关系(CEPEA)”。两者之间的差别在于:(1)EAFTA成员范围为“10+3”，而CEPEA成员范围为“10+6”，日本的意图是要稀释中国的影响力;(2)EAFTA的主要议题是货物贸易自由化，而CEPEA除了货物贸易自由化外，还包括投资和知识产权保护，因而被称为“全面”的经济伙伴关系。很长一段时期，中日两个制度方案的竞争使得东盟难以在区域贸易合作中发挥作用。

在TPP带来的压力日益增大的背景下，中国开始调整政策，接受了“10+6”的成员范围和“货物贸易+投资+知识产权”的议题设置，于2011年8月在“10+6”经济部长会议上与日本共同提出了设立货物贸易､服务贸易和投资自由化工作小组的提案，为东盟提出RCEP奠定了基础。2011年11月，基于中日共同提案，东盟向东亚峰会提议设立上述三个工作小组，并提出了建立RCEP的主张。2012年8月30日，“10+6”经济部长会议召开，通过了《RCEP谈判的指导原则与目标》。2012年11月20日，“10+6”领导人共同发布了《关于启动<区域全面经济伙伴关系>谈判的联合声明》，开始了RCEP建设进程。

中国对东盟的支持不仅体现在RCEP的提出上，还体现在对RCEP谈判的大力推动上。2013年，RCEP谈判正式启动，中国国务院总理李克强表示，“中国愿意与东盟一道推动RCEP谈判，深化本地区的经济融合”。2015年，李克强再次强调，中国愿与参加东盟与中日韩领导人会议的各方共同努力，力争2016年结束RCEP谈判。2018年，李克强提出，“RCEP谈判现在已进入关键时期，我们要再接再厉，保持积极势头，踢好临门一脚，力争2019年达成协定”。

值得注意的是，从制度规则上看，中国支持和推动的RCEP与美国主导的TPP有着根本差异:RECP属于WTO框架下的第一代贸易规则，而TPP属于WTO框架外的第二代贸易规则。RCEP包括货物贸易､服务贸易､投资､经济技术合作､知识产权､竞争和争端解决等议题。它们多数属于削减“边界措施”和“市场准入障碍”的第一代贸易政策规则。TPP不仅包括货物贸易､服务贸易､投资等市场准入型条款，还包含“扩展性”的知识产权､政府采购､国有企业､劳工和环境､监管一致化等议题，其深度和广度远远超过WTO规则，多数内容属于削减“边界内措施”的第二代贸易规则。

从制度变迁的类型看，针对美国主导的TPP，中国大力支持和推动在制度规则上有着根本差异的RCEP，这属于对既有国际制度的替代型改革路径。为什么中国会采用替代型路径?根据本文的理论框架，可以从霸权国的否决能力和国际制度弹性两方面来分析。

(二)美国的制度否决能力

在霸权国否决能力方面，美国在区域贸易协定领域的制度否决能力较弱。针对美国力推的TPP，中国具备推动替代型的RCEP的实力，而美国也难以否决中国的替代型方案。

第一，国际金融危机爆发后，大多数亚太国家对美国出口市场的贸易依存度下降，对中国出口市场的贸易依存度上升，这构成了中国在贸易领域的市场性权力(如表4所示)。亚太国家经济发展的一个突出特点是对外部出口市场的依赖度较高。随着中国经济的快速增长及其对外开放程度的加深，中国为周边亚太国家提供了可观的出口市场和经济增长前景。在美国深陷次贷危机的背景下，中国仍然保持了高速经济增长和贸易增长，导致多数亚太经济体对中国的贸易依存度大大超过美国，难以拒绝中国力推的RCEP。

第二，大多数亚太国家已经与中国签署了自由贸易协定，因此签署RCEP协议不会给这些国家带来太大冲击，这构成了中国在贸易领域的制度性权力。2010年诞生的中国—东盟自贸区是中国建成的第一个自由贸易区。2004年11月，中国—新西兰自由贸易协定谈判启动，这是中国首次与发达国家进行自由贸易协定谈判，双方于2008年达成协议。2006年8月，中国—新加坡自由贸易区谈判启动，双方在中国—东盟自贸区的基础上进一步深化了贸易自由化，双方于2008年9月达成协议。2005年中国和澳大利亚启动自贸区谈判，这是中国首次与经济总量较大的发达经济体商谈自由贸易协定，也是贸易投资自由化整体水平最高的自由贸易协定之一，双方于2014年11月达成协议。2012年5月，中韩自贸区谈判启动，这是当时中国覆盖领域最广､涉及国别贸易额最大的自贸区，双方于2015年6月达成协议。

表4 亚太经济体对中国和美国的贸易占其总贸易额的比重(2011 年)

  资料来源: IMF, “Direction of Trade Statistics Yearbook 2012,” https://www.elibrary.imf.org/doc/IMF042/12876-9781616354046/12876-9781616354046/Other_formats/Source_PDF/12876-9781475574531.pdf, 访问时间:2020年5月28日｡

第三，亚太国家之间发展阶段和发展水平差距较大，多数国家尤其是较为落后的发展中国家国偏好RCEP倡导的包容､灵活的区域经济一体化模式。如前文所述，RCEP属于WTO框架下的第一代贸易政策规则，集中于贸易和投资的自由化便利化等市场准入问题，同时强调辅以成员国之间的广泛经济技术合作，同意为成员国中的最不发达国家提供较多的保留条款和过渡期安排，其目的是实现亚太地区的包容性经济增长，与TPP强调的高标准和趋同性安排形成鲜明对比，因而对亚太地区较为落后的发展中国家有更大的吸引力。

简言之，美国在亚太区域对中国推动新的自由贸易协定的制度否决能力较弱，这既源于亚太国家对中国市场的依赖程度上升，也与中国已经与亚太国家签订了一系列自由贸易协定相关，同时还与大多数亚太国家自身对更为灵活的区域贸易协定的需求有关。在这种条件下，中国具备了采取替代型或者转换型改革路径的实力。那么，为什么中国最终选择了替代型路径?这与美国主导的TPP的制度弹性有关。

(三)TPP的制度弹性

在国际制度弹性方面，TPP的制度弹性较低，其“高标准”实际上反映了美国的区域贸易协定标准及其“重返亚太”的地缘政治诉求，缺乏对中国贸易利益的包容性，使得中国无法选择转换型路径，只能选择替代型路径。

第一，TPP在很大程度上“复制”了美国之前缔结的区域贸易协定，反映了美式贸易协定的特征。通过对TPP文本与其他区域贸易协定文本的对比分析，托德·阿利(Todd Allee)和安德鲁·拉格(Andrew Lugg)发现，TPP文本大约有45%的内容与美国之前缔结的其他区域贸易协定的文本内容相似。美国与巴林､阿曼､韩国签署的双边贸易协定对TPP文本的影响尤其突出，其中，美国—巴林贸易协定中的知识产权条款､美国—阿曼贸易协定中的投资条款几乎被“复制”到TPP文本中。投资是TPP文本中最具争议的条款之一，而相关条款中80%的内容可以在美国之前与韩国､秘鲁､澳大利亚､新加坡和智利等国签署的双边贸易协定文本中找到“原文”。

第二，TPP“高标准”的背后体现了美国的价值理念和标准。(1)在知识产权标准上，TPP标准明显高于WTO水平，超出了中国等发展中国家的发展阶段。例如，TPP中知识产权协议对互联网知识产权保护提出了安全港框架，该框架来自于美国国内的知识产权法，如果得以实施，将会进一步加强美国互联网巨头的全球垄断地位;(2)在劳工和环境标准上，TPP协议中专门增设了劳工和环境条款，并与贸易挂钩。对别国强加较高的劳工和环境标准等，有助于美国以此为借口对发展中国家的出口产品实施贸易制裁。例如，TPP劳工条款包括结社自由､集体谈判权､禁止强迫劳动､废除童工和消除就业歧视等，其依据正是美国2007年于国内达成的《两党贸易协议》;(3)在国有企业标准上，TPP协议针对国有企业单列一章，主张取消对国有企业的政策支持，且带有明显的“美国特色”:TPP国有企业条款的约束范围仅限于中央政府管理的国有企业，不涉及地方政府管理的国有企业。这是因为美国没有中央政府管理的国有企业，而中国等发展中国家的国有企业主要集中在这一层面。

第三，TPP还含有美国“重返亚太”的地缘政治意图。作为美国“重返亚太”战略的一部分，TPP不仅是一个促进亚太区域贸易自由化的协定，而且还带有美国与中国争夺亚太经济秩序主导权的政治和外交目的。奥巴马政府将重大贸易政策的制定权交给了国家安全委员会而非美国贸易代表办公室，强调要从政治和战略的高度来看待国际贸易政策。正如奥巴马在《华盛顿邮报》的撰文所言:“中国想要在世界上经济增长最快的地区制定规则，这将使我们的工人和企业处于不利地位。我们怎么能放任这种情况发生?规则应该由我们来制定。TPP就是为了确保由美国而不是中国来书写亚太地区的贸易规则。总体上，TPP的制度弹性较小，带有鲜明的美式贸易协定特征，反映了美国的价值观和利益诉求，同时还承担着美国“重返亚太”的政治使命。在这种条件下，中国难以重新解释TPP的制度规则，无法将自身的制度偏好融入TPP的制度规则中。

(四)小结

在亚太区域的贸易协定领域，面对美国推动的TPP，中国具备推动替代性制度方案的实力，而TPP制度本身也缺乏包容性和重新解释的弹性空间，这导致中国选择了力推RCEP谈判的替代型改革路径。这与前文关于“当霸权国否决能力较弱､既有国际制度弹性低时，崛起国倾向于选择替代型改革路径”的理论假设一致。