(二)美国的制度否决能力

在主权信用评级领域，美国享有结构性的权力优势和强大的制度否决能力，这体现在美国债券市场的规模和吸引力､美国三大评级机构自身的公信力以及美国对G20等探讨国际评级制度改革的平台的掌控三个方面。

第一，美国债券市场在国际债券市场中占据绝对优势，使得美国证券交易委员会(SEC)成为国际主权信用评级行业事实上的“守门人”。创立主权信用评级机构的目的是为了对国际债券市场上主权债券的发行方提供信用评级服务，因而，作为主权债券发行者和投资者汇聚地的国际债券市场构成了主权信用评级制度运作的权力基础。在某种意义上，“谁掌控了国际债券市场，谁就掌控了主权信用评级行业”。根据国际清算银行(BIS)的统计，2010年6月，全球债券市场未清偿余额为89.28万亿美元，其中美国债券市场占24.2%，远远超过排在后面的英国(13.7%)和德国(7.4%)，优势地位明显。正是由于美国债券市场的规模优势和巨大吸引力，任何主权信用评级机构要想发挥国际影响力，都无法回避美国债券市场，都希望能够获得SEC授予的“国家认可的统计评级机构(NRSRO)”资质，这实际上赋予了SEC在国际信用评级体系改革中强大的制度否决能力。2010年4月，大公国际曾向SEC申请NRSRO资质，但遭到拒绝。理由是大公国际的总部在北京，SEC无法确定大公国际是否遵守美国的《证券交易法》。这反映出SEC垄断了主权信用评级行业，拥有强大的制度否决能力。

第二，作为主权信用评级领域的“百年老店”，美国三大评级机构自身的公信力也奠定了其“权威性”，使得任何新建立的评级机构在短期内都难以撼动其垄断地位。以标准普尔为例，标准普尔创立于1860年，在过去的160多年中，其通过对企业债券､主权债券､股票､共同基金等投资品种的“独立”“严格”分析，逐步奠定了在行业中的领先地位。目前，标准普尔的评级分析师超过1500人，为全球128个国家的公司和主权信用提供评级服务，其创建的标准普尔1200指数和标准普尔500指数已经成为反映全球股市表现和美国投资组合指数的基准，在全球金融市场中极具影响力。根据SEC的报告，2009年对世界各国政府债券､地方债券和主权债券的评级业务中，标准普尔占据了总市场份额的45%，穆迪占38.63%，惠誉占15.8%，三家合计超过99%，处于绝对垄断地位。

第三，在讨论主权信用评级制度改革的G20､金融稳定理事会(FSB)和国际证监会(IOSCO)等制度平台中，美国的制度性权力优势明显。如前所述，以中国为首的新兴经济体多次在G20､FSB和IOSCO会议上呼吁改革国际信用评级制度。但在这三个讨论主权信用评级制度改革的平台上，美国都拥有突出的议程设置和议事决策能力。以G20为例，G20机制中最为集中地讨论主权信用评级制度改革的主要是华盛顿峰会､伦敦峰会､匹兹堡峰会和多伦多峰会，而这几次峰会的主办国要么是美国，要么是美国的盟国，例如英国和加拿大。发达国家在这个议题上更多强调的是要进一步强化信用评级机构的注册登记和信息披露，故意淡化新兴经济体最为关心的改革主权信用评级方法和标准等根本问题，使得国际信用评级制度的改革只能在相当有限的范围内进行。

简言之，美国SEC控制着国际债券市场准入的市场性权力，美国三大评级机构拥有公信力优势，美国政府也掌握着G20等探讨国际评级制度改革的平台，这些因素共同构成了美国在主权信用评级领域的强大制度否决能力。因此，在这种环境下，中国很难采取替代型或者转换型的国际制度改革路径，只能在叠加型和偏离型的路径中加以选择。中国究竟如何选择?这就涉及另一个变量——国际制度弹性。

(三)主权信用评级的制度弹性

在制度弹性方面，美国三大评级机构的制度弹性较低，它们采用的评级方法基本上是以美国的政治经济制度为适用对象，对其他国家不同的政治经济制度缺乏包容性。因此，政治经济制度模式与美国越接近的国家，主权信用评级就越高;政治经济制度模式与美国差异越大的国家，主权信用评级就越低。

以标准普尔为例，2008年5月标准普尔公司发布的《主权信用评级基础框架》确定了政治得分､经济得分､财政得分､外部融资得分和货币得分等五大评级要素(如表3所示)。其中，政治得分基本上是按照美国三权分立的制度模式来赋值，强调权力制衡､司法独立和媒体自由等。经济得分以人均国民生产总值(GDP)而非GDP总量作为指标，明显有利于美国等发达国家。外部融资得分主要考察一国是否发行国际储备货币以及活跃交易货币，这实际上是在强调国际储备货币发行国可以采取超发货币的形式来增强其主权债务的偿还能力，把能不能借到新债作为测量偿还旧债能力的标准，这类似于美国银行评估国内个人信用的方法。货币得分主要考察一国中央银行的独立性､货币政策的市场化程度､中央政府是否发行大量固定利率本币债券等。其中，以中央银行独立性､货币政策市场化程度作为测量指标，这也明显偏向于美国等发达国家。

表3 2008年标准普尔主权信用评级要素及测量指标

资料来源: S&P Global Ratings, “Sovereign Credit Ratings: A Primer,” https://www.standardandpoors.com/en_US/web/guest/ratings/ratings-criteria/-/articles/criteria/governments/filter/sovereigns, 访问时间:2020年5月28日｡

美国评级机构的主权信用评级方法明显偏向美国的政治经济制度，以民主化､私有化和市场化作为评级要素和测量指标的核心，带有浓厚的新自由主义和“华盛顿共识”的色彩，反映的是美国在信用评级上的理念和制度偏好。因而，这样的国际信用评级制度弹性较低，主要适用于美国作为霸权国的特殊情况，难以适用于与美国政治､经济制度存在较大差异的中国。正如朱光耀所言，“当前国际信用评级体系从西方国家的利益和意识形态出发设计评级标准，并在评级立场上把西方作为标杆，严重损害信用评级的客观性和科学性，使其成为维护发达国家尤其是美国的国家利益的工具”。

(四)小结

在霸权国否决能力方面，美国在主权信用评级领域有着强大的制度否决能力，使得中国难以采取替代型或者转换型的改革路径。在制度弹性方面，国际评级机构的主权信用评级方法有着鲜明的“美国烙印”，缺乏包容各国不同政治经济制度和发展阶段的开放性，难以对其进行弹性解释，这排除了中国采取偏离型国际制度改革路径的可能性。这样，中国就只能选择叠加型改革路径，即减少对国际评级机构的使用，支持本土评级机构的发展，采取双评级模式。前文关于“当霸权国否决能力强､既有国际制度弹性低时，崛起国更可能选择叠加型改革路径”的理论假设与经验事实一致。