六、多边开发银行改革与中国的转换型路径
(一)中国改革路径的选择
冷战结束后，美国将“华盛顿共识”和新自由主义的理念植入世界银行，用本国的战略利益来塑造后者的优先事项和运营制度，导致世界银行逐渐偏离了发展中国家的多样化发展需求。与此同时，以中国为代表的新兴经济体在世界银行中的较低话语权与它们经济实力的增长也日益脱节。此外，世界银行的官僚主义严重､运营效率不高也广为发展中国家诟病，亟需改革。
为推动世界银行的改革，也为了满足亚洲发展中国家的基础设施融资需求，中国倡议筹建了亚洲基础设施投资银行。2013年10月7日，中国国家主席习近平在参加APEC领导人会议时提出了筹建亚投行的制度倡议。2014年10月24日，中国与亚洲21个国家共同签署了《筹建亚投行备忘录》，正式开启了筹建亚投行的多边谈判。截止2015年3月31日，共有57个国家宣布加入中国倡议的亚投行，其中有37个亚洲国家，20个域外国家，既有发达国家，也有发展中国家。2015年5月22日，亚投行创始成员国就《亚洲基础设施投资银行协定》(下文简称《亚投行协定》)和《<亚洲基础设施投资银行协定>的报告》(下文简称《亚投行协定报告》)达成一致。2016年1月16日，亚投行在北京正式开业。
需要强调的是，尽管亚投行是中国在世界银行之外倡议筹建的一家新的多边开发银行，但此举并不属于替代型制度改革路径。这是因为亚投行采纳了与世界银行类似的核心制度规则，只是在解释和应用上有所不同:世界银行将制度规则应用于减贫领域，而亚投行则应用于基础设施投资领域。
2015年3月5日，亚投行多边临时秘书处在北京举行“亚投行制度建设”研讨会，重点讨论了亚投行的治理结构､环境与社会保障政策､采购政策等核心制度规则。会议邀请了世界银行等现有多边开发银行的官员参加，特别邀请了娜塔莉·利希滕斯坦(Natalie Lichtenstein)､斯蒂芬·林特纳(Stephen Lintner)､马修·达尔泽尔(Matthew Dalzell)､玛拉·沃里克(Mara Warwick)等一批长期在世界银行工作的专家，就亚投行的制度建设提出政策建议。其中，利希滕斯坦协助起草了《亚投行协定》，林特纳对亚投行《环境与社会制度框架》的制订做出了重要贡献。
2015年9月25日，中国国家主席习近平访问美国，与美国总统奥巴马就亚投行等新机构成立的问题深入交流，双方达成共识:“新机构要像现有国际金融机构一样，2020年第6期在专业性､透明度以及环境和治理的高标准方面相一致。”这表明亚投行将在“专业性､透明度以及环境和社会治理”等核心制度规则上与世界银行保持一致。
总的来看，中国通过建立亚投行来推动世界银行的改革，采用与世界银行类似的制度规则，在与世界银行不同的业务领域运营，属于用旧制度规则来实现新制度目标的转换型制度改革路径。正如后来担任亚投行首任法律顾问的利希滕斯坦所言，“相同的制度规则可以产生非常不同的制度运营方式”。那么，中国为什么在多边开发银行领域的改革中选择转换型路径?根据理论框架，可以从霸权国的制度否决能力和国际制度本身的弹性两个方面来分析。
(二)美国的制度否决能力
在多边开发银行领域，美国的制度否决能力较弱。埃里克·赫莱纳(Eric Helleiner)和王红缨在比较了金砖国家应急储备安排和金砖国家新开发银行之后指出，应急储备安排采用了与IMF挂钩70%的做法，而新开发银行却独立于世界银行，之所以如此主要是因为在应急储备安排所处的国际金融救助领域，美国的制度否决能力较强，而新开发银行所处的国际开发性金融领域，美国的制度否决能力较弱。对于新兴经济体而言，创建一家新的国际金融救助机构，两个方面的资源必不可少:一是要筹集用于危机救助的贷款资金，主要是以美元为主的国际硬通货，在这一问题上负责发行美元的美联储享有得天独厚的优势;二是要提供可信度高的贷款保障机制，以确保危机当中的贷款能够在危机过后得到偿还。尽管IMF苛刻的贷款条件饱受批评，但新兴经济体确实难以保证受援国能够在没有苛刻贷款条件下偿还贷款资金。这两方面原因导致对于新兴经济体而言创建新的国际金融救助机构的门槛较高。反观国际开发性金融领域，创建一家新的多边开发银行也需要两方面的资源:一是美元外汇储备作为银行的资本金;二是对外基础设施投资的知识和经验。在这两方面，金砖国家尤其是中国积累了相当的实力，可以独立地建立新机构，美国难以否决。
在亚投行筹建的过程中，美国确实曾多次试图阻挠，但均未能成功。2013年10月，在中国筹建亚投行的倡议提出后，时任美国国务卿约翰·克里(John Kerry)以及奥巴马本人都先后表示反对，指责亚投行可能会降低国际开发性金融的标准，并可能会成为中国追求地缘政治和地缘经济利益的工具。2014年10月，克里在雅加达参加印度尼西亚新总统就职仪式时，对时任澳大利亚总理安东尼·阿博特(Anthony Abbott)提出，“中国推动地区开发银行的建立，应该以透明的方式进行，并进行高标准的管理”。2015年4月，奥巴马在会见日本首相安倍晋三(Abe Shinzo)时指出，“亚洲国家需要更多的基础设施投资，但中国倡议建立的亚洲基础设施投资银行必须坚持高标准和透明度”。最终，美国的这些“反对”还是未能阻止其欧洲和亚太盟友加入亚投行。
在欧洲盟友方面，英国率先申请加入亚投行。英国财政大臣乔治·奥斯本(George Osborne)在声明中指出，“英国将会为保证亚投行在问责､透明度､治理等方面采纳国际最佳标准贡献出关键力量”。美国则批评了英国的行为，声称“我们担心英国持续不断地迁就中国的行为，这不是一种与新兴大国打交道的好方式”。英国的申请引发了多米诺骨牌效应，德国､法国､意大利随后宣布加入。德､法､意三国在声明中提到:“渴望与亚投行创始成员国一起打造该机构，使其在监管､保障､债务以及采购政策等方面具备最高标准和最佳实践。”
在亚太盟友方面，澳大利亚和韩国冲破美国的阻力申请加入亚投行。在澳大利亚国内，国库部部长约瑟夫·霍基(Joseph Hockey)､贸易与投资部部长安德鲁·罗布(Andrew Robb)等负责经济事务的内阁官员强调，参与中国倡议的亚投行对于维持澳大利亚与中国的经济关系十分重要。2013年，与中国的贸易额占澳大利亚对外贸易总额的23.3%，而与美国的贸易额仅占8.4%。在出口方面，澳大利亚对中国的出口占其出口总额的32.5%，而对美国和日本的出口之和仅占20.5%。在巨大的经济压力下，2015年3月29日，阿博特宣布澳大利亚将作为意向创始成员国申请加入亚投行。与澳大利亚的情况类似，中韩经济关系对韩国也十分重要。2013年，中韩双边贸易额达到2742亿美元，超过了美韩与日韩贸易额的总和。2014年7月，中韩签署了128.7亿美元的巨额贸易订单，并在首尔签署了人民币清算安排的备忘录。中国同意给予韩国800亿元人民币的合格境外机构投资者(RQFII)额度，这有助于将首尔打造成人民币的离岸中心，提升韩国在世界贸易中的地位。在这样的背景下，尽管美国对韩国可能加入亚投行表达了“严重关切”，韩国还是在2015年3月26日提出了加入亚投行的申请。
简言之，美国在多边开发银行领域的制度否决能力较弱，这既表现为中国具备创建一家新的多边开发银行的资源和实力，也表现为美国难以阻止其欧洲和亚太盟友加入中国倡议的亚投行。在这种国际力量对比条件下，中国可以选择替代型或者转换型的改革路径。那为什么中国最终选择了转换型路径?这与世界银行的制度规则具有较高弹性有关。
(三)世界银行的制度弹性
在国际制度弹性方面，世界银行的制度规则具有较大的开放性和灵活性，既可以适用于减贫领域，也可以适用于基础设施投资领域。具体来看，这包括两个方面:一方面，世界银行的制度规则可以被亚投行等新的多边开发银行所学习;另一方面，世界银行的制度规则可以被应用于不同的业务领域和实践，即“同一规则､不同应用”。
在规则的一致性方面，尽管亚投行在设立了非常驻董事会､精简官僚机构等方面与世界银行有所不同，但是在股权分配､环境与社会保障政策､采购政策等核心制度规则方面学习了世界银行的规则。在股权分配上，《亚投行协定报告》规定“成员股本分配的基本参数为成员经济体量在全球经济总量中的相对比重，成员在全球经济中的比重按照国内生产总值计算”，这与世界银行的股权分配规则一致。在环境和社会保障政策､采购政策上，《亚投行协定》第13条第4款规定:“亚投行应保证其所从事的每项业务均符合银行的业务和财务政策，包括但不限于针对环境和社会影响方面的政策”，并在《亚投行协定报告》中进一步做出了解释:“第13条第4款提到的银行业务和财务政策，应由亚投行董事会基于‘国际良好实践’进行批准，这些政策应包括环境与社会框架､披露､采购､债务可持续性等”。这里的所谓“国际良好实践”实际上就是世界银行的实践和标准。
在规则应用方面，世界银行的制度规则既可以应用于减贫领域，也可以应用于基础设施投资领域。尽管《国际复兴开发银行协定》明确规定世界银行的宗旨包括“鼓励欠发达国家生产设施和资源的开发”，但对于如何才能实现这一目标的理解则与世界银行内部占主导地位的发展理念相关，不同的发展理念对世界银行的宗旨有着不同诠释，理念变化会导致世界银行的业务领域发生调整。自20世纪50年代末世界银行成为一个真正的国际开发机构以来，其业务领域经历过一次大的调整:冷战结束前，世界银行内部占主导地位的发展理念认为，资本的形成和积累是不发达国家经济发展的关键，因此世界银行的业务主要是支持借款国需要大量资本的基础设施投资;而在冷战结束以后，减贫开始成为世界银行内部新的主流发展理念。这种理念虽然不排斥经济增长，但强调要对经济增长的收益进行再分配，使贫困人口能够从中受益。世界银行的主要业务也相应调整为教育､环境､卫生等减贫议题。
邹加怡和莫小龙指出，20世纪90年代以来，世界银行将减贫确定为核心业务领域，贷款形式从传统项目投资贷款转向以支持借款国的结构改革和政策调整为目标的调整贷款;贷款的领域进一步趋“软”，支持社会部门､环境､公共管理等领域的贷款增加，同时世界银行还以“不与私人部门竞争”为由，逐步减少对基础设施领域的贷款。例如，世界银行2015年的年度报告显示，在2015年国际复兴开发银行(IBRD)承诺的235.28亿美元贷款中，获得承诺资金最多的依次是金融和私营部门发展(26%)､城市发展(15%)以及社会保障和风险管理(14%)。
正是由于世界银行的制度规则具有较高的灵活性，亚投行在采用了与世界银行一致的制度规则后，可以将其应用到与减贫不同的业务领域。《亚投行协定》第1条规定，亚投行的宗旨是“通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展､创造财富并改善基础设施互联互通”;第2条规定，“亚投行的职能是推动区域内发展领域的公共和私营部门投资，尤其是基础设施和其他生产性领域的发展”。从世界银行自身主要业务从基础设施投资转移到减贫的历史演变可以发现，世界银行的制度规则具有较高弹性，能够应用于不同的业务领域。在目前形势下，这套制度规则既能应用于美国偏好的减贫领域，也能应用于中国偏好的基础设施投资领域。
(四)小结
多边开发银行领域，美国的制度否决能力较弱，中国具备创建亚投行的资源和实力，美国难以阻止其他国家申请加入亚投行。与此同时，美国主导的世界银行制度规则本身弹性较高，既可以适用于减贫，也可以适用于基础设施投资，这使得中国倡议的亚投行就可以利用与世界银行类似的制度规则去完成不同的制度任务和目标。因此，中国在多边开发银行领域的制度改革中采取了转换型路径。这与前文关于“当霸权国否决能力较弱､既有国际制度弹性较高时，崛起国倾向于选择转换型路径”的理论假设一致。
