大阪国际会展中心内景。 新华社 图

在G20大阪峰会召开之际，出现了很多对G20的批评，其中一种观点认为G20正在沦为清谈馆，解决不了什么实际问题，已经变成领导人一年一度握手拍照的“外交秀”。这种观点其实是对G20机制的误解，未能将G20放在全球治理的大背景下去考察，也未能准确把握G20机制的独特优势。实际上，作为国际经济合作的首要论坛，G20机制在跨国际组织治理、跨议题领域治理、跨意识形态治理等综合治理方面有着显著的优势，在当前全球治理架构中发挥着不可替代的作用。

G20三个“跨”治理优势

第一，跨国际组织治理的优势。当前，由于美国坚持本国优先和单边主义的错误理念，导致全球治理普遍处于困境。在这种背景下，大多数国际组织难以发挥作用，G20则在全球治理失灵的领域，努力地维持着全球治理整体进程不发生逆转。

在贸易领域，世界贸易组织（WTO）已深陷困境，G20发出捍卫多边贸易体制的声音实属不易。在气候领域，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）难以发挥作用，G20避免美国退出巴黎协定后引起其他国家连锁反应，已经算是不小的成绩。在数字经济领域，尽管数字经济发展如火如荼，但迄今未能建立任何有关治理数字经济的国际组织，G20积极推动数字经济的讨论，设置数字经济治理议程，并有望建立机制化的数字经济讨论平台，属于开创性贡献。在卫生领域，世界卫生组织（WHO）难以应对埃博拉传染性疾病扩散和抗生素耐药性等新挑战，G20成功发布了《G20应对埃博拉疫情声明》和《G20全球抗生素耐药性十年计划》。在税收领域，经济合作与发展组织（OECD）一直在推动打击跨国避税，但由于OECD的成员国局限于发达国家，代表性和政治领导力严重不足，G20的介入使得OECD在该议题上的治理取得了长足的进展，促使全球税收治理成为近年来全球经济治理取得实质性进展的领域。

第二，跨议题领域治理的优势。目前，全球治理的一个重要趋势是议题领域相互交叉，相互影响，传统单一领域全球治理的模式已经显得捉襟见肘，而G20恰恰在跨不同议题领域的治理上有着显著优势。

以G20大阪峰会的筹备为例，G20第一次举行能源部长和环境部长的联席会议，应对环境问题离不开能源的革新，尤其是清洁能源技术的应用。在传统贸易议题难以取得突破的情况，日本积极推动G20贸易部长与数字经济部长举行联席会议，探讨数字贸易规则制定的问题，为G20贸易治理注入了新的活力。在老龄化问题上，G20劳工部长与数字经济部长召开联席会议，探讨如何应用人工智能、大数据的新技术来为解决少子老龄化的问题。

第三，跨意识形态治理的优势。在中美贸易战加剧的背景下，一些带着有色眼镜的西方人士鼓吹文明冲突和意识形态冲突的理论，认为当前贸易摩擦实质是不同发展模式之间的竞争，按照这种逻辑，全球经济治理存在滑落为新经济冷战的可能性。在这种背景下，G20在全球经济治理中强调在不同议题上存在着不同的治理主体，如在高质量基础设施投资的议题上，日本与中国之间的差异成为主要的治理内容；在数据治理议题上，欧盟与美国之间治理路径的差异成为讨论的焦点。这样，在不同的治理议题上，存在不同的治理组合，避免了简单粗暴地在全球经济治理中以意识形态划线的做法。

G20也并不那么完美

需要指出的是，综合治理虽然是G20的优势，但也导致了G20在延续性、领导力和执行力等方面存在一定的不足。

首先，G20采用轮值主席国的形式，使得不同的主席国倾向于设置自己偏好的议题，而到了下任主席国，议题延续性成为问题。日本在2019年将数据治理设置为首要议题，并雄心勃勃地要将全球数据治理中的欧盟路径与美国路径整合成所谓的“G20大阪路径”。而到了2020年和2021年分别由沙特和印度接任主席国时，G20是否仍然重视数据治理议题，这就存在很大的不确定性。在气候问题上，G20在2017年德国汉堡峰会和2018年阿根廷布宜诺斯艾利斯峰会上都将美国的立场单独列出，形成了“G19+1”的表述，而在2019年，日本为了在与美国双边贸易谈判中换取美国的让步，放弃了这样的表述，在G20公报的草案中也不再提出要减少温室其他排放和“去碳化”，以避免对美国造成同行压力，这样做的后果就是削弱了G20在全球气候治理中的延续性。

其次，在单边主义盛行的背景下，美国的国际领导力严重减弱，而G20内部难以出现替代型的领导力。欧盟在全球数据治理中存在着规则方面的先发优势，但在G20的运作机制中，欧盟难以引领全球数据治理的进程。中国在基础设施投资议题上有着较强的实力，但如何将“一带一路”国际合作高峰论坛与G20进行对接，仍然存在着不小的挑战。

最后，由于没有常设的秘书处，G20还存在着执行力的困境。G20数字经济工作组和数字经济部长级会议有助于G20成员国达成数字经济的政治共识，但这些政治共识如何执行，这实际上离不开WTO数字经济治理和OECD人工智能治理的制度框架，反映出G20自身在执行力方面存在欠缺。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）