蒋芳菲:拜登政府“印太经济框架”及其影响
2023年05月23日  |  来源:美国问题研究  |  阅读量:8242

2022年5月,美国拜登政府宣布正式启动“印太繁荣经济框架”(简称“印太经济框架”,英文全称Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,简称IPEF),美国、印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南、斐济等14国将以初始成员国身份加入IPEF,引起国际社会各界广泛关注。本文将试图用历史的眼光和比较的方法,剖析拜登政府“印太经济框架”的实质及其影响,以期为我国更好地理解和应对美国遏华最新举措提供有益借鉴。

一、“印太经济框架”的提出

整体而言,拜登政府“印太经济框架”的提出过程大致可以分为以下三个主要历史阶段:

(一)酝酿阶段(2020.11-2021.10)

拜登政府上台后,基本继承并进一步强化了特朗普时期的“印太战略”。然而,自从2017年1月特朗普政府宣布退出TPP以来,美国“印太战略”中一直缺乏足以对抗中国地区影响力的经贸战略。在疫情反复和世界经济下行的双重冲击下,拜登政府更加意识到在经贸、科技、规则制定、供应链重塑等方面拉住印太盟伴、对冲中国影响力的重要性。因此,拜登政府上台后便开始筹划给“印太战略”补齐经济短板,希望能够尝试构筑一个集政治、经济、军事、科技于一体的、全新的“印太大战略”。在这一背景下,“印太经济框架”构想开始逐渐浮出水面。

(二)筹备吹风阶段(2021.10-2022.5)

2021年10月,拜登在东亚峰会期间首次正式提出“印太经济框架”构想。此后半年多时间内,拜登政府一边在国内密集筹备,着力研究IPEF的具体定位、范围领域、潜在参与者、国会角色等相关内容,一边积极拉拢除中国外的印太地区盟友与伙伴,大力借助多个国际平台向它们推销这一协议。2021年11月,美国商务部长雷蒙多(Gina M. Raimondo)和贸易代表戴琪(Katherine Tai)访问亚洲,并与日本、马来西亚、新加坡、韩国、澳大利亚、新西兰等潜在成员进行了探索性会谈,称美国将在IPEF这一“新型区域经济框架”下加强与地区盟友关系。2022年2月,拜登政府发布执政以来的首份《美国印太战略》报告,提到美国将于2022年初启动“印太经济框架”。5月12-13日,在美国—东盟特别峰会期间,拜登政府与越南、马来西亚、新加坡、泰国、印尼和菲律宾等东盟成员国在多个场合就加入IPEF相关问题进行了广泛讨论。

(三)启动谈判阶段(2022.5至今)

2022年5月23日,拜登参加美日澳印四方安全对话机制东京峰会期间,高调宣布正式启动IPEF,并宣布美国、印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等13国将以初始成员国身份加入IPEF。5月26日,美国又宣布斐济将作为第14个创始成员国加入谈判。

2022年5-9月,各成员国就正式启动IPEF谈判进行了多轮磋商,拜登政府进一步细化了四大支柱所涵盖的谈判领域及内容,其他成员国也陆续决定了参与谈判的具体支柱领域。6月中旬,IPEF各成员国的贸易部长举行首次会谈。7月13-14日,IPEF首次高级官员和四大支柱专家会议在新加坡举行,各成员就框架内各支柱内的具体谈判内容进行了初步讨论。9月8-9日,“印太经济框架”首轮线下部长级会议在美国洛杉矶召开,这标志着IPEF四大支柱领域均已正式开启实质性谈判。会后各成员共同发布了部长级声明,印度宣布暂时退出该框架贸易领域的谈判;其他13个成员均决定参加所有四大支柱领域的谈判。接下来,拜登政府计划在12-18个月内完成IPEF谈判,并争取于2023年11月在亚太经合组织领导人会议上宣布各成员在供应链等关键领域的谈判成果。

二、“印太经济框架”的主要内容与实质

(一)“印太经济框架”的主要内容

根据白宫5月发布的《“印太经济框架”情况说明书》,IPEF主要包括互联经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四大主要支柱。每个支柱下设有不同数量的子主题和主要谈判目标,并由一个单独的机构牵头推进谈判(如表1所示)。不同成员可根据自身需求和感兴趣的主题内容,选择参与不同支柱领域的谈判。各成员不一定要参与所有支柱谈判,但一旦选择某一支柱,就必须参与该支柱下的所有主题谈判。

(二)“印太经济框架”的实质

其一,IPEF本质上可以理解为介于“一带一路”倡议和RCEP、CPTPP等亚太地区传统自贸协定之间的一种新型经济协定。

与RCEP、CPTPP等亚太地区既有自贸协定相比,IPEF不属于真正意义上的“一揽子”式自贸协议,而是强调在所谓“共同民主原则与普世价值”基础上进行数字经济、产业链、清洁能源、税收、反腐等方面的规则谈判,不涉及货物贸易、服务贸易、对外投资等方面的市场准入谈判。且IPEF无需在各成员国内部完成国内审批程序,只需总统签署行政令即可生效,因此其约束力也相对更弱。与“一带一路”倡议相比,IPEF属于美国主导的政府间多边经济协定,因此对各成员的政策行为仍具有一定的约束力。且IPEF只涉及四个关键领域的谈判,涵盖的合作领域范围比“一带一路”倡议更窄,框架设计上也比“一带一路”倡议更为“聚焦化”、“精细化”。

其二,IPEF本质上是美国在中国周边地区重新打造 “排华经济圈”、主导构筑区域合作新架构的一次最新尝试。

一方面,IPEF的成员构成与RCEP高度重合,却特意“绕开”了历来积极参与区域经济合作,且地区经济影响力日益提升的中国。为了拉拢印度和更多东盟成员加入,拜登政府不仅在制度设计上大做文章,甚至一再降低准入门槛,反复修改内容条款。这充分说明IPEF虽披着经济外衣,但并非市场导向或发展导向,而是具有明显的战略导向;虽打着合作之名,实际上却在行拉拢印太盟友伙伴,遏制、孤立中国之实。另一方面,IPEF的合作范围几乎只涉及一些攸关中美战略竞争走向的关键战略性产业和一些明显针对中国“一带一路”建设的排他性制度安排。这也充分反映了美国煽动其他成员对华经济脱钩、主导构建印太“排华经济圈”的真实企图。

其三,IPEF本质上是拜登政府在特殊时期“刻意”释放的一种外交信号,向其亚欧盟友伙伴展示了美国全面制华的决心和能力。

乌克兰危机爆发以来,美国部分亚太盟友开始担忧拜登政府会转移注意力,放松对华打压力度,或在欧亚陷入“两线作战”的困境,损耗其对华战略聚焦能力。因此,IPEF的出台其实也是美国为了打消盟友疑虑、拉拢欧亚盟伴共同制华而释放的重要外交信号。这一外交信号至少包含了三层主要涵义:一是中俄都是美国及其盟友伙伴需要共同面对的最主要威胁和挑战;二是印太地区仍是美国参与地缘政治博弈的核心地区,全面制华仍是美国全球战略的重中之重,美国不会因俄乌冲突而“分心”;三是美国可以在不损害对欧洲盟友安全承诺的情况下,将更多注意力和战略资源聚焦于印太地区,且有能力通过做大做实“印太战略”,在长期对华战略竞争中胜出,实现美国及其盟友伙伴的共同印太愿景。

其四,IPEF本质上是拜登政府对特朗普政府“美国优先”政策的继承和发展,主要服务于美国经济利益,而非本区域经济发展。

近年来,从奥巴马政府高调宣布“重返亚太”并加入TPP,到特朗普政府单边退出TPP,再到拜登政府另起炉灶打造IPEF,美国对区域经济合作一直都秉持着“合则用,不合则弃”的功利态度。自IPEF构想出台以来,拜登政府反复强调所谓“自由、开放的印太愿景和共同价值”、“IPEF有利于维护美国经济利益”,然而却一直对其他地区成员希望美国进一步开放国内市场、降低关税壁垒和准入门槛等请求置若罔闻。这充分说明IPEF只是希望通过IPEF在印太地区主导构建更有利于美国利益的国际政治经济格局,利用印太这个最有经济活力和最具经济规模的区域来服务美国的经济和政治利益,并未真正关切地区其他成员的经济社会发展需求和国内产业结构,更未考虑美国自身能为地区和平与发展做出的实际贡献。

三、“印太经济框架”的主要影响

在很大程度上,目前大多数初始成员国对于“印太经济框架”究竟能给各成员带来多少实质性利益、其部分条款是否会歧视发展中国家等方面仍存在较大疑虑。而且考虑到当前美国通胀高企,经济下行压力较大,深陷国内政治社会困境,拜登政府以更多政治或经济方面的承诺来推动IPEF谈判的筹码实际上也比较有限。因此,短期内IPEF的发展前景仍存在较大不确定性,能够对我国产生的实质影响可能也相对较小。然而,从长期来看,随着IPEF谈判的启动和不断推进,这一框架仍可能产生一定的“温水煮青蛙”效应,对我国周边国际环境与对外关系、东亚/亚太区域经济合作进程,以及世界经济发展和国际秩序等方面都产生一系列深远影响。

其一,IPEF可能会对美国做大做实“印太战略”起到一定促进作用,并进一步加剧中美对华经济竞争强度与战略施压力度。

一是IPEF可为美国主导制定区域产业链、高科技、数字经济、能源、税收等一系列重要领域的新标准与新规则提供平台,从而可能为美国重塑地区经济结构、强化地区主导地位提供更高水平的区域制度基础。二是美国或将利用IPEF加强与其他地区成员之间的经贸合作与政策协调,削弱或阻断它们与中国之间的经贸联系,并为美国企业和工人提升在印太区域经济合作中的参与度与竞争力创造更为有利的条件,从而可能为美国重组地区供应链、争夺地区市场份额、削弱中国经济影响力提供更坚实的区域经济合作基础与国内社会基础。三是IPEF可为美国在中国周边地区大力开展产业外交、科技外交、贸易外交等创造便利,使美国与其他印太盟伴之间的勾连更加紧密,从而为美国深度参与地区事务、构筑全面遏华战略包围圈提供更坚实的外交基础。一旦将来IPEF顺利落地,并与美国印太安全同盟体系之间彼此支撑、相互强化,美国对华战略聚焦能力和精准打击力度都可能会进一步增强。

其二,IPEF或将增加我国在周边地区的外交阻力,并对“一带一路”建设的推进产生消极影响。

在新冠肺炎疫情持续蔓延、俄乌冲突走势仍存在较大不确定性的背景下,美国向其他地区国家推销IPEF、呼吁协调对华立场的过程实际上也是其加大对华泼污抹黑力度、挑拨我国与周边地区国家关系的过程。2022年上半年,美国强行将俄乌冲突“祸水东引”,大肆渲染“中国威胁论”,在很大程度上增加了周边国家对自身安全脆弱性的预期和对中国的疑虑防范心理,也为美国拉拢其他地区成员加入IPEF做好了心理铺垫。尽管短期内IPEF仍不足以彻底切断我国与其他地区成员之间的经贸合作关系,但随着IPEF谈判进程的推进,美国势必进一步加大对华泼污力度,增加对其他地区成员的外交攻势。在这一背景下,IPEF成员很可能会进一步改变对华利益认知,深化对华威胁认知,从而使我国与东盟国家、日、韩、印、澳等地区成员之间的双边关系都受到不同程度的负面影响。我国与其他周边国家和“一带一路”沿线国家地区在数字贸易、能源基础设施建设、科技合作、供应链安全等领域的合作也都可能会受到一定阻碍,甚至还可能会对我国加入CPTPP及《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)的谈判造成新阻力。

其三,IPEF或将进一步加剧东盟内部分裂,并冲击东盟在区域经济合作中的“中心地位”。

1997年亚洲金融危机后,在东盟十国和中、日、韩三国的共同努力与务实合作下,东亚地区逐渐形成了以东盟为中心的多层次、多框架机制并存的区域合作架构。出于对其“中心地位”的担忧和维护,近年来东盟一直对美国倡导的“印太”合作持较为谨慎和模糊的态度,东盟各国对“印太”合作的政策立场,以及东盟与美国对东盟“中心地位”的理解也都存在较大分歧。

然而,随着IPEF谈判的启动和推进,东盟在区域经济合作中的“中心地位”或将面临更加严峻的挑战。一是东盟十国中已有七个国家作为创始成员国加入IPEF。这种在中美之间“选边站”的压力很可能会进一步破坏东盟内部团结,激化东盟成员在中美关系、贸易规则、供应链安全等方面的矛盾和分歧,并加大它们之间经济发展水平的差异和加强政策协调的难度。二是拜登政府利用IPEF重新制定区域合作新规则、重组地区产业链、主导地区秩序走向等方面的努力,不仅将会对“东盟方式”在区域经济合作中的有效性与合法性带来严峻挑战,也会对东盟主导的区域合作机制都带来直接冲击。三是随着美国在IPEF下进一步加剧对华经济和战略竞争,地区内大国博弈或将进一步升级,东盟甚至可能成为地区大国博弈的主战场。这很可能会导致地区战略环境的整体急剧恶化,进而破坏“东盟中心地位”赖以存续的外部条件。

其四,IPEF或将继续减弱亚太区域经济合作的基础动力,并阻碍亚太区域经济一体化进程。

冷战结束后较长一段时期内,对经济利益的追求一直是东亚/亚太区域合作的基础动力,区域经济一体化进程的不断推进也成为亚太区域合作的最大表征。在共同经济利益的驱动下,东亚各主要经济体之间贸易往来日益密切,产业链合作更加紧密,复合相互依赖程度不断加深,亚太地区也因此成为世界上最具增长活力与发展潜力的区域。然而,自2008年金融危机以来,随着美国、日本、东盟和中国等主要经济体在亚太区域经济合作中的领导权之争日明显增强,合力不断减弱,东盟“小马拉大车”模式弊端日益凸显,不同成员对自身战略利益的考量已逐渐超过对地区共同经济利益的追求。2020年11月15日,东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰在第四次RCEP领导人会议后正式签署该协定,这标志着历经八年“马拉松”式谈判的RCEP终于修成正果,也意味着亚太地区在合作机制整合与区域制度化建设上迈出了艰难而重要的一步。

在这一背景下,IPEF的启动不仅无法促进区域经济合作的发展和区域合作机制的整合,反而可能再次加剧RCEP成员之间的分裂,以及不同区域经济合作机制之间的竞争与对立。鉴于目前IPEF尚处于启动谈判的初级阶段,短期内该协议仍不足以匹敌或取代RCEP在亚太区域经济合作中的作用。但随着谈判的持续推进,经济利益在亚太区域经济合作中的基础推动作用可能会进一步减弱,部分成员可能会在RCEP和IPEF之间变得更加“三心二意”。从长期来看,一旦IPEF得以落地,不仅现有区域经济结构可能面临重大调整,地区核心合作机制可能进一步淡化,地区信任网络或遭受更大破坏,亚太区域经济一体化进程和区域制度化建设或将面临更大挑战。

其五,IPEF或将进一步加速全球供应链和国际分工体系的裂化,并对世界经济发展和国际秩序稳定带来更大不确定性。

在新冠肺炎疫情和俄乌冲突的双重影响下,国际自由贸易遭受严重冲击,全球通胀压力不断加剧,部分国家陷入粮食、能源、金融危机,全球经济增长更趋疲弱复杂,基于既有多边国际贸易体系所形成的供应链结构与国际分工体系也都面临巨大的重构压力。今年IMF三次下调2022年全球经济增长预期,7月发布的最新报告将2022和2023年全球经济增长预期分别下调至3.2%和2.9%,并警告全球经济正面临多重下行风险。5月,联合国最新发布的《2022年世界经济形势与展望》报告也将2022年全球经济增长预期从4.0%下调至3.1%。

在这一背景下,以服务美国经济利益、打造 “排华经济圈”、加强对华战略竞争为宗旨的“印太经济框架”将对本已困难重重的世界经济带来更大不确定性和不稳定性。一方面,美国通过IPEF重塑地区供应链、诱逼其他成员与中国经济“脱钩”的努力将对现有全球供应链、产业链和国际竞争的平衡都造成较大破坏,并导致全球资源分配方式的进一步调整、传统国际分工体系的进一步裂化,以及国际贸易投资环境的进一步恶化,从而进一步加剧世界经济复苏的不确定性与不平衡性。另一方面,美国通过IPEF在数字经济、供应链安全、清洁能源等关键领域主导制定所谓“高水平”制度规则的过程可能将进一步削弱以WTO为核心的既有国际多边贸易机制的权威性与合法性,并降低世界贸易和投资的自由化便利化水平。更加值得警惕的是,一旦IPEF按照美国的期望顺利落地,并与《美墨加三国协定》(USMCA)、美欧贸易与技术委员会(TCC)、《美洲经济繁荣伙伴关系》(APEP)之间形成高度联动,美国或将在全球范围内逐步建立一个比WTO更高水平、将中国排除在外的新多边贸易机制,从而离打造“平行体系”、分裂世界又更进一步。

四、结语

整体而言,拜登政府“印太经济框架”迄今经历了酝酿、筹备吹风和启动谈判三个主要阶段,并涵盖了互联经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四大主要支柱。本质上,这一框架既是拜登政府对特朗普政府“印太战略”的补充和强化,也是对其“美国优先”政策的继承和发展;既是美国在印太构建“排华经济圈”、主导构筑区域合作新架构的一种新尝试,也是拜登政府“刻意”向美国亚欧盟伴释放的一种外交信号。从短期来看,经济前景不明,但政治意图和战略导向明显的“印太经济框架”既难以真正切断中国与其他初始成员国之间的经贸联系,也无法匹敌或取代以RCEP为代表的现有区域合作机制,能够对我国产生的实质影响较小。然而,也不应轻视或低估IPEF对中美战略竞争、我国外交关系与周边国际环境、“一带一路”建设、亚太区域合作进程,以及世界经济发展和国际秩序稳定等方面带来的一系列长期负面影响。

面对美国加紧推进IPEF谈判,我国应予以高度重视,并及时采取有效应对措施。一是需警惕、防范,并大力揭批美国借IPEF在印太地区加紧拼凑遏华战略包围圈、进一步强化对我国经济竞争强度和精准打击力度的险恶图谋,做好与美国“打持久战”的准备,抓紧制定在相关领域的反制方案,努力延缓IPEF谈判进程,尽快建立独立自主的关键技术与供应链体系。二是应多措并举拉住东盟,支持和维护东盟在区域经济合作中的中心地位,同时加强对中国与不同东盟成员之间双边关系的差别化经营,努力将东盟作为打破美国遏华战略包围圈的一个重要突破口。三是应与东盟共同努力做大做强RCEP,提高RCEP与地区主要成员发展需求之间的匹配度,增强RCEP与CPTPP、“一带一路”等其他合作机制之间的互补性,努力将其打造成为亚太区域经济合作的核心机制。四是应继续积极践行多边主义,支持和维护以WTO为核心的多边国际贸易体系,积极引领和推动WTO改革,努力增强其权威性、约束性和吸引力,进一步增加美国诱逼其他国家与中国经济“脱钩”、打造“经济排华圈”的成本。五是应进一步深化国内经济体制改革,开发和开放中国国内消费市场,打造国内-国际双循环格局,将更多周边国家和“一带一路”沿线国家纳入国内大循环,努力为增强亚太地区内部互惠性、实现生产-消费的完整循环提供更多有利条件,为促进区域经济合作和全球经济复苏贡献中国力量。

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