张家栋:恐袭与暴力犯罪并存,巴基斯坦该如何利用好发展窗口
2022年03月23日  |  来源:南方周末  |  阅读量:4222

巴基斯坦安全问题的核心,其实不是民族分裂主义和宗教极端主义,而是社会经济发展的不充分、不平衡,给了民族分裂主义和宗教极端主义以生存、发展的土壤。

只盯着恐怖分子,解决不了恐怖主义问题;只关注安全,也解决不了安全问题。恢复社会秩序和推动经济快速发展,才是巴基斯坦实现稳定久安的应选之道。


3月4日,人们在巴基斯坦白沙瓦发生爆炸的清真寺查看受损情况。 (新华社/路透/图)

2022年3月8日,巴基斯坦军方透露,巴安全部队在西南部俾路支省开展的反恐行动中,打死7名恐怖分子。而在不久前的3月4日,巴基斯坦开普省首府白沙瓦的一座清真寺发生爆炸袭击,造成56人死亡,194人受伤。

刚过去的2021年,巴基斯坦安全形势严峻,连续发生多起恐怖袭击事件。

其实,巴基斯坦安全形势的主要问题不在恐怖暴力,而在于难以打破恐怖暴力与社会经济滞后之间的恶性循环。只盯着恐怖分子,解决不了恐怖主义问题;只关注安全,也解决不了安全问题。恢复社会秩序和推动经济快速发展,才是巴基斯坦实现稳定久安的应选之道。

巴基斯坦恐怖暴力形势严峻

据南亚恐怖主义数据库(SATP)统计,2000年以来,巴基斯坦共发生15695起导致人员死亡的恶性恐怖暴力事件。截至2022年3月7日,这些事件共导致65195人死亡。与印度相比,巴基斯坦的暴力恐怖事件数量少于印度同期的23525起,但死亡人数又高于印度的46091人。这说明巴基斯坦恐怖暴力事件,剧烈程度要高于印度。

在世界范围内,巴基斯坦与伊拉克、阿富汗、叙利亚、也门和尼日利亚等国一起,是安全形势非常严峻的国家之一。

从地区分布来看,开普省、俾路支斯坦和卡拉奇市,是巴基斯坦恐怖暴力活动最为频繁的地区。据巴基斯坦和平研究所统计,2021年,开普省记录111起恐怖袭击事件,造成169人死亡,122人受伤。其次为俾路支省,共记录81起袭击事件,造成136人死亡,345人受伤。信德省则发生8起恐袭事件,造成13人死亡,35人受伤,主要发生在卡拉奇。经济最重要、人口最多的旁遮普省和首都伊斯兰堡,安全形势则要好得多。除了卡拉奇市,巴基斯坦恐怖暴力事件的分布,与人口密度、主体民族比例和经济发展水平,基本成反比。

宗教极端主义和民族分裂主义,是巴基斯坦面临的恐怖主义主要威胁来源。在所有袭击事件中,约82%与宗教型武装组织“巴基斯坦塔利班运动”(TTP)和“伊斯兰国呼罗珊分支”(IS-K),以及民族分离组织“俾路支解放军”(BLA)和“俾路支解放阵线”(BLF)有关联。

巴基斯坦恐怖暴力活动问题,有一定程度的外部因素。

巴基斯坦方面曾称, 2021年7月发生的达苏爆炸案,是有关组织从阿富汗境内策划指挥的。此前的2018年11月,中国驻卡拉奇总领事馆遇袭事件发生时,对事件宣布负责的“俾路支解放军”(BLA)的头目正在印度首都德里的一家医院里养病。

巴基斯坦恐怖暴力形势虽然严峻,但总体上却呈缓和态势。进入21世纪以来,巴基斯坦恐怖暴力形势经历了一个从高峰向波谷的转折。

从2000年到2009年,是巴基斯坦安全形势不断恶化的时期。导致人员死亡的恶性恐怖暴力事件,从2000年的65起,增加到2009年的1665起。

从2010年开始,巴基斯坦的安全形势逐渐好转。

到2019年,巴基斯坦只发生了136起恶性恐怖暴力事件,为2004年以来的最低点。2020年开始,巴基斯坦恐怖主义形势再度恶化,当年发生193起导致人员死亡的恐怖事件。

巴基斯坦恐怖活动所导致的人员伤亡变化趋势,与恐怖事件的变化趋势基本一致。2000年时,巴基斯坦只有166人死于各类恐怖事件。这一数字到2009年时,增加到11317人。2009年也是巴基斯坦历史上死于恐怖事件人数超出1万的唯一一年。从2010年开始,死亡人数显著下降,到2019年只有365人死亡。从2020年开始又有所上升,增加到506人死亡。2021年又增加到663人死亡。

值得注意的是,截至2022年3月6日,巴基斯坦在本年内已经有225人死于各类恐怖暴力事件。2022年巴基斯坦恐怖暴力活动水平,将超过2019年,值得关注,但不可能达到2009年时的水平。

在总体缓和的同时,巴基斯坦民族分裂型恐怖暴力活动却有上升的趋势。传统的民族分裂组织,主要活动在俾路支斯坦。

俾路支解放军(BLA)、俾路支共和军(BRA)、俾路支解放阵线 (BLF)和俾路支共和卫队 (BRG)是主要的民族分裂武装。2018年11月10日,俾路支解放军的一个分裂派系,与俾路支解放阵线 (BLF)和俾路支共和卫队 (BRG)一起成立了俾路支民族自由运动联盟(Baloch Raji Aajoi Sangar,BRAS),又称俾路支民族自由阵线(Baloch National FreedomFront),试图协调行动、增大影响。信德省的民族分裂运动也有上升趋势,并有极端化、暴力化趋势。2010年以来,信德革命军(SRA)和信德解放军(SLA)的活动日益凸显。

巴基斯坦恐怖武装组织还出现了跨区域活动的趋势。俾路支民族自由运动联盟和信德革命军已宣布正式结成军事行动同盟,以合作“解放”俾路支省和信德省,建立俾路支斯坦和信德国。

被忽视的凶杀率

如果仅仅从恐怖暴力一个视角来看,巴基斯坦安全风险较大;但是,如果把恐怖暴力活动与一般暴力犯罪活动放在一起看,巴基斯坦的综合安全形势其实并不差。

据联合国统计,2011年是1999年以来,巴基斯坦凶杀犯罪率最高的一年,为十万分之七点五六。2018年,这一比例下降到十万分之三点八八三。这一比例,远远高于2018年中国的十万分之零点五二七,也高于德国的十万分之零点九四八。这也可能是很多中国人感觉巴基斯坦比较危险的主要原因。

但是,与美国和印度等国家相比,巴基斯坦的安全形势就是另外一种画面。美国在2018年凶杀犯罪率为十万分之五。印度的凶杀犯罪率2018年为十万分之三。由此可见,以凶杀犯罪率为指标来评估的话,巴基斯坦的安全形势介于美国与印度之间,比美国好一些,比印度要稍微差一些,但没有质的区别。

在南亚,巴基斯坦的安全形势明显好于阿富汗,但是比印度、孟加拉国和斯里兰卡等要稍微差一些。与世界平均水平相比,巴基斯坦安全形势要好得多。2017年,世界范围内平均凶杀犯罪率为十万分之六点一,是巴基斯坦的1.5倍左右。

巴基斯坦虽然总体凶杀率不高,但其中有组织犯罪和带有宗教民族色彩的犯罪率比较高。国际舆论界对这种有组织的、带有政治或宗教目标的暴力活动的关注度,又远远高于对一般凶杀案件的关注程度。

巴基斯坦虽然不太安全,但也因此有了一个与其真实情况差异很大的不安全形象。

社会经济发展是安全问题的核心

一个国家的安全问题,不可能孤立于其基本的社会、经济和政治形态而单独得到解决。虽然贫困和落后并不能与恐怖和暴力直接画上等号,但也基本呈正相关关系。

总体来看,美日欧发达国家,安全形势要好于其他国家。美国的安全形势虽然严峻,但也在国内分布中服从于这一规律。美国的暴力案件,主要发生在低收入的少数群体内部。

巴基斯坦也摆脱不了这一逻辑。

巴基斯坦安全问题的核心,其实不是民族分裂主义和宗教极端主义,而是社会经济发展的不充分、不平衡,给了民族分裂主义和宗教极端主义以生存、发展的土壤。

巴基斯坦自建国以来,国家关注的重点长期是传统安全问题,是维护国家主权和领土完整,实施军事安全优先的原则,对社会经济发展方面的重视程度不太高。在这种情况下,恐怖暴力活动又给巴基斯坦带来额外的沉重经济负担,进一步浪费了巴基斯坦的发展资源。

2019年7月,发布在《经济研究》(Economic Research)的《恐怖主义对巴基斯坦经济增长的影响》研究文章的数据显示,从2001年“9·11”事件到2018年,巴基斯坦因恐怖暴力问题而遭受的直接、间接经济损失,高达1268亿美元,相当于2018年巴基斯坦GDP总量的40%。不仅如此,巴基斯坦还被迫在打击恐怖暴力活动中,花费本就匮乏的经济资源,令巴基斯坦的财政开支结构更加不健康。从2005年到2015年,为了应对恐怖暴力威胁,巴基斯坦的政府开支占GDP的比例,从7.84%增加到11.84%。

一个有效的安全政策,首先要切断威胁与经济不发展之间的恶性循环。军事、警察和情报手段都是必要的,但这只能治标,不能治本,其有效性也是随着时间推移而递减的。关键是如何利用好这个时间窗口,恢复秩序,发展社会经济,为强力手段获得的安全与秩序,填充上社会经济基石。

目前,巴基斯坦打击恐怖暴力活动的行动,总体上是成功的,已经让巴基斯坦基本恢复了秩序、稳定和安全。但是,这些成果能否持续,就要看能否最终削弱恐怖暴力活动所产生的宗教、民族和社会经济基础了。

2022年1月,巴基斯坦政府通过《巴基斯坦国家安全政策2022-2026》。在这份文件中,巴基斯坦史无前例地把经济安全置于国家安全视野最优先的位置上。巴基斯坦总统伊姆朗·汗在发布仪式上称,一个国家没有稳定的经济,不能被视为是安全的。

可以说,巴基斯坦政府看对了方向,也找准了思路。但是,这些方向和思路如何落实,仍然没有清晰的路线图,仍然具有不确定性。

(作者系复旦大学南亚研究中心主任)


分类: 国际安全
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