牛新春:想像与真相:中国的中东政策
2021年07月30日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:5686

       四、中国中东政策的未来方向

相较其他地区,中东对中国的重要性没有显著增加,中国对中东的影响却明显上升,这意味着中国介入中东事务的紧迫性不强。同时,美国中东战略收缩,地区秩序从单极向多极转换,全球层次上美、欧、俄、中各有千秋,地区层次上土耳其、以色列、伊朗、沙特、阿联酋、卡塔尔各领风骚,这也是关注点,中国有足够的空间纵横捭阖。然而,中美竞争态势骤然加剧,中东政治、经济和安全形势持续动荡,这是一个坏消息。对于一个正在走近中东政治舞台中心的大国,这是一个最好的时代,也是最坏的时代。时代越是激荡,大国战略越要透过浮云看本质,聚焦本国核心和长远利益。

      (一)中国中东政策的时代性迄今为止,中国对中东的影响主要体现在经济和政治领域,军售、军演、军事外交等行为是零星的且不具有关键性战略意义,中国是联合国安理会常任理事国中唯一没有在中东驻军的国家。国内外均有学者认为,因为存在军事短板,中国中东政策不完整、不平衡;“软实力”外交不能有效保护中国能源利益,扩大“硬实力”是迟早的事,晚不如早,历史上的大国都是这样做的。实际上,这是一种脱离历史背景的假设,似有刻舟求剑之嫌。二战前,英、法争夺中东;二战后,美、苏逐鹿中东。现在,美国战略收缩,主要大国意兴阑珊,中东不存在大国竞争的紧迫性。20世纪70年代前,在炮舰的支持下,西方“石油七姊妹”控制中东石油。此后,美国1991年发动海湾战争、2003年入侵伊拉克,并未能控制科威特、伊拉克石油,靠军事实力控制石油的时代恐怕也结束了;相反,石油消费国都依靠市场机制保证保障能源安全。时过境迁,能源安全需要有新视角。在中东,中国能源安全的威胁主要来自两个方向:一是中东动荡中断供应,二是美国切断供应。两种风险都不能排除,关键在于风险高低、应对成本及效果。从中东方面看,中国的进口来源比较分散,个别国家动荡不会形成特别重大影响。根据中国海关数据,2020年中国原油进口来源国前十位依次是沙特(169万桶/日)、俄罗斯(167万桶/日)、伊拉克(120万桶/日)、巴西、安哥拉、阿曼(75万桶/日)、阿联酋(61万桶/日)、科威特(54万桶/日)、美国、挪威。最大的进口来源国沙特占中国石油进口16%,因此单个中东国家没有能力主导中国石油进口格局。事实上,过去30年中东动荡此起彼伏,并没有给中国能源安全造成不可承受的损失。只有大规模地区战争、石油通道封锁才能形成大危机,这样的情景迄今未出现过,未来的风险也极低。从美国方面看,美国是否切断能源供应线始终是中国挥之不去的一个阴影,但封锁石油通道是一种战争或准战争状态,虽不能完全排除,但实属极端情况。美国资深中东问题专家高斯就指出,“若美中在东亚发生冲突,阻止中国获取中东石油将成为美国的一个战略抓手。”迄今为止,中美均未就这一极小概率情景做出现实安排。现实中,中美在中东的共同利益大于分歧,保护石油通道、防止大规模地区战争是美国军事存在的主要目的。在应对成本方面,处置中东大规模动荡或美国封锁石油通道均需大量驻军,至少需要同美国相当的军力。为确保拥有打赢一场大规模海湾战争的军事存在,美国在中东每年开支750亿美元的常规费用,相当于总军费的15%,尚不包括战争费用。2020年中国总军费仅1 786亿美元,对中国而言维持类似于美国的军事存在是不可承受之重,更何况这同中国的基本外交理念背道而驰;相反,如果中国选择在亚太反制美国,成本更小、效果更好。从全球战略格局看,防范美国切断石油供应并非中国最迫切的战略风险,中国不可能就此进行大规模资源投入。从应对效果看,外国军事干预是中东长期动荡的根本原因之一,驻军无异于抱薪救火。1973年阿拉伯石油禁运是历史上最大的石油危机,起因就是美国对中东的军事干预。相关国家逐渐减少军事干预,扩大国际合作,才是维护中东能源安全的治本之道。例如,增加石油储备就是一种方便、有效、便宜的选择。目前国际能源组织成员国储备的石油相当于霍尔木兹海峡8个月的通过量,中国正在建设的战略石油储备可替代90天的进口量。如果美国把现有石油储备增加50%,费用大约为100亿~400亿美元,大大低于驻军费用。当然,中国也可以进一步增加战略储备油,同国际能源组织合作,共同防范能源风险。无论从哪个角度看,通过驻军维护中东能源安全不在中国政策选择范围之内。在可预见的未来,中国在中东的双边军事活动都会保持在仅具象征意义的军事外交层次。未来,美国中东战略收缩仍会持续,但受制于内外因素,不可能大幅度转向,美国还是涉足中东最深的国家。欧洲与中东地理上接壤,深受难民、恐怖主义渗透,其安全同中东密切相关,不可能置身事外。俄罗斯2015年军事上跃进中东以来,深度卷入叙利亚事务,对中东事务的参与度越来越高。美、欧、俄总是面临一个接一个的现实危机,不得不牺牲长远利益,只有中国还没有深度介入中东事务,保留着珍贵的自由选择权,有足够的时间、空间思考与测试新政策,使其行稳致远。在美国战略收缩、地区强权纷纷填补真空的背景下,几乎所有地区国家都希望中国发挥更大的作用,以便在传统大国之外寻找新的选择。历史有惊人相似之处,二战结束后,美国开始介入中东事务时,当时面临的地区环境也是如此。但是,历史更多的是差异之处,未来不论中国中东政策如何选择,一定不会步美国后尘,不会把结盟、驻军、制裁作为主要手段,而会坚持不结盟、不干涉、经济合作、外交协调为主的具有中国特色的中东政策。

(二)中国中东政策的总体性20世纪70年代前,战略与政治利益是中国中东政策的首要目标,政治、经济和军事手段都服务、服从于这个总目标,当时的中国中东政策是具有内在一致性的总体政策。冷战结束后,大国竞争退出决策舞台,随着中国在中东的影响不断增大,除出台《中国对阿拉伯国家政策文件》外,迫切需要一个总体性的中东政策。第一,需要全面评估中东形势、各主要大国的中东政策和中国的中东利益,制订一个纲领性的中国中东政策文件。中东问题是一个“综合性难题”,涉及政治、经济、军事和宗教等方方面面,牵一发而动全身,由此破解这个难题必须综合施策。中国在中东的利益也是综合性的,政治、经济和安全利益交织,最终体现为“一个和平稳定的中东”。1991年海湾战争,中国直接经济损失20亿美元,2003年伊拉克战争中国至少损失80亿美元,2011年利比亚战争中国最终损失可能高达200亿美元,这些是非常深刻的教训。长远看,只有促进中东和平稳定,才能维护中国的整体利益,因此中国的贸易、投资、军售等政策需要超越短期经济利益、阶段性国际政治利益考虑,着眼于长远的中东和平与稳定。为此,中国需要认真研究世界各主要大国的中东政策,区分哪些国家、哪些政策符合中东稳定;中国更要深入研究中东政治、经济、社会、文化和宗教形势,判断哪些国家、哪些趋势有利于中东稳定;中国还要研究自己在中东的经济、经济和安全利益之间的关系、结构,哪些是短期的、哪些是长期的。在此基础上,中国才能规划自己的中东政策目标,支持哪些国家,抑制哪些趋势,实现什么样的近、中、长期目标。据此,才能综合配置经济、政治和军事资源,协调各部门的中东政策。正是基于这样的纲领性文件,各部门在处理与中东相关国家关系、应对突发事件时,就有了根本遵循,中国中东政策就具有了相对的整体性、独立性和长远性。长期以来,中国中东政策积累了一些基本原则,原则代替了综合性政策。但是,原则不是政策,政策远比原则复杂,原则只能服务于政策目标,并根据目标适当调整。第二,进一步完善总体中东政策的决策、执行机制。从思维、决策到政策执行层次上,都要体现“总体”思想。传统上,中国对外经济活动主要由国家发改委、能源局、商务部、国资委负责,政治活动由外交部负责,安全事务则由国防部、公安部等部门主管。近年来,随着中央外事工作委员会、中央国家安全委员会的建立,执行总体中东政策有了基本的机制保障。未来,在总体国家安全观指导下,需要进一步细化顶层设计,使部门合作与融合常态化、机制化。在中国中东利益中,经济位居重要位置,能源又是重中之重。但是,阶段性国际政治利益有时同经济利益重叠,有时相抵触,二者需要平衡、取舍,更需要相互支持、协调。中国中东政策既要紧跟国际政治斗争形势,还要服务于经济利益,更要考虑长远的总体政策目标,这是整体和部分的辩证关系。只有整体的统领性和部分的独立性相结合,才能称之为具有稳定结构的中国中东政策。第三,中国与中东的关系需要回归事实基本面,这是一切工作的基础和起点。在中东重要性、中国影响力和中美冲突等基本问题上,国际上媒体、学术界和决策圈均存在诸多远离事实的想像、炒作。这些想像基于过去100年其他大国在中东的历史经验,基于21世纪前15年中东经济的良好表现,总调子是夸大中东在全球格局中的重要性,渲染中国影响力在中东的“扩张”,描绘所谓的“中美在中东大博弈”。此类国际鼓噪已经产生非常负面的影响,不仅扭曲中国中东政策的形象,而且助推“中国威胁论”,损害中国与中东国家之间的互信。诸多动辄数百亿美元的项目,往往没有办法找到合理的经济解释,媒体、学者就不断想像其战略图谋、军事用途。例如,阿曼杜库姆工业园就被解读为中国的“战略图谋”,因其扼守阿曼湾、亚丁湾,是途经霍尔木兹海峡、阿曼湾、印度洋、阿拉伯海的重要战略要点。当然,这些数百甚至上千亿美元的项目最终未能实现预期,这又会损害中国在中东国家和人民中的形象。为此,我们需要尽快完善信息发布体系,尤其应及时发布中国与中东国家经济合作情况,正面挤压想像、炒作的空间。第四,继续坚持不结盟、不干涉内政原则,但可以因事、因时协调大国关系,发挥更大的政治作用。在总体中东政策的框架内,中国既要坚持基本原则,又要兼顾现实灵活性。原则上反对外国干预,支持地区国家独立自主,但大国频繁干预中东是个客观事实,不可能杜绝,授权外国干预应仅限于人道主义、临时、有限的行动,必须目标明确、范围清晰,慎之又慎。原则上支持中东现代主权国家体系,反对跨境宗教、族群干涉,反对国中之国,但是要兼顾历史事实,毕竟几乎每个中东大国都涉及跨境问题。原则上支持中东国家探索适合本国的发展道路,反对输出意识形态,尊重中东人民选择、借鉴国际社会现有发展模式的权利。基于这些基本原则环顾世界大国,随着议题转换中国同不同的国家有相似立场。比如,在能源安全问题上,中国与美国利益相近,双方不仅可以协商中东能源安全议题,还可以就国际石油储备合作。在意识形态问题上,中国与俄罗斯立场接近,均反对西方输出意识形态,反对附加政治条件的经济援助。在更多议题上,中国与欧洲有共同之处,都反对美国、俄罗斯军事化的中东政策,主张通过外交、经济手段维持地区稳定。在伊朗问题上,中国、欧洲和俄罗斯有共同立场,反对美国肆意打压伊朗。在宗教极端化问题上,所有大国立场一致,都支持宗教温和主义。第五,拓展外交活动空间,积极支持建立地区安全机制,缓解地区冲突。冷战结束以来,美国一直是中东地区安全结构的中心。中东各国同美国的双边关系是地区安全结构的基础,中东国家的安全很大程度上取决于同美国关系的亲疏远近。缺乏地区安全机制,甚至也没有多边对话平台,是中东安全的一大短板。随着美国战略收缩,地区大国自主性增强,相关各方筹建地区安全机制的主客观条件正在出现。2019年12月俄罗斯外交部发布《海湾地区集体安全构想》,建议域外国家放弃永久驻军,由地区国家建立集体安全机制。但是,该倡议没有激起任何政治涟漪。2020年10月中国国务委员兼外长王毅提出,搭建一个海湾地区多边对话平台,以集体协商方式管控危机。2021年4月,伊朗分别与沙特、阿联酋、埃及、约旦在伊拉克举行双边会议,地区国家主导的多边对话平台已经若隐若现。同时,围绕美国与伊朗重返核协议,欧洲、美国均提议开展包括沙特、以色列等国家在内的多边磋商,这可能形成包括域外大国在内的多边对话机制。 

        结  语 
        同国际社会普遍的想像不同,中国目前的中东政策既不是以经济、能源利益为中心,也不是“大战略”统领下的分兵合进,而是政治、经济和安全分支各有其道。经济、能源是中国中东利益的核心部分,这并不意味着中国中东政策完全围绕着经济展开。经济关系是自然形成的,主体是企业,路径是市场机制,政府只起辅助、引导作用。相反,政治关系是由政府直接主导、落实而形成的,追求阶段性国际政策利益需要密切的政府间合作。这种模式既是中国中东政策历史遗产的延续,也是中国对外政策决策机制的体现,还是中国未深度介入中东事务的必然结果。西方媒体、学术界总是充满想像,认为中国政企不分,企业是国家战略的工具,政府是企业的总后台。此类想像严重低估中国国家治理的专业化水平,也严重低估外交遗产对现实的影响,是对中国政治经济现象简单粗暴的解读。现实同想像差异非常大,中国既没有像传统大国那样依靠武力抢夺市场,也没有像其他大国一样用政治强权拓展市场,市场和政府在双方合作中既不“缺位”,也不“越位”。然而,面对新形势、新任务,中国中东政策面临升级换代的挑战,我们需要更长的视角、更综合的手段。新的中东政策同国际社会想像中的“大战略”形似神异,不是建立中国的中东霸权,不是传统大国中东政策的翻版。未来中东政策的目标是塑造一个和平稳定与发展的中东,是新时期具有中国特色的总体中东政策。长期以来,一方面,虽然中东地区形势多变,但中东变局并未直接冲击中国;另一方面,中国对中东影响力有限,难以直接塑造中东形势,因而对中东事务比较超脱。对于中国是否有一个相对明确、稳定的中东政策,莫衷一是。回顾过去40年中国中东政策的演变,中国在中东有明确的阶段性政策目标,亦有清晰的政策路径,这些政策基于中国的政治、经济和安全需要,既没有影响、塑造中东格局的构想,也没有超越具体领域、特定部门的总体战略。从这个角度看,中国尚待出台涵盖整个中东的相对稳定、独立的地区政策,即指针对中东并围绕中东本身设计、筹谋的战略或政策。随着中国对中东的影响力不断增长,政治、经济和安全资源持续积累,已经有一定的实力和资源塑造地区格局,迫切需要一个统领政治、经济和安全利益的总政策。总体国家安全观的要义在于“总体”两个字,具体到中国中东政策,也需要在总体、统筹方面下功夫。中国中东政策必然具有鲜明的中国特色、时代特色,同历史上的大国中东政策有本质区别。中国不必保护盟国与遏制敌人,而是同所有地区国家保持着友好合作关系。中国不必推广“普世价值”,而是希望各国都能探索适合自身发展的道路。中国没把中东作为大国竞技场,而是呼吁大国停止干预中东事务。美国的中东政策是冷战遗产、霸权思维,严重依赖军事手段,过度“军事化”。中国中东政策是新时代的产物,是冷战结束后“总体超脱”政策的延续和发展。中东和平、发展、独立、开放是中国最根本的利益,中东政策着眼于此、服务于此,这是中国同历史上大国的本质区别。中国没有意愿主导中东局势,中东局势应当由中东国家主导,外国主导中东局势的时代应当结束。同其他大国相比,中国中东政策的核心工具是“软实力”,融合使用外交、科技和经济资源,统筹多边、双边机制,同国际大国合作,让中东国家和人民发挥更大的作用,塑造和平稳定的中东秩序。

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