牛新春:想像与真相:中国的中东政策
2021年07月30日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:5304

中国的中东政策是中国政府各部门代表国家在中东采取的各类行为的总和,围绕中东政策的研究领域既包括政策思想、手段、目标和影响,也包括决策因素、机制和过程,还包括各类政策行为本身的内在联系、结构或冲突。本文不是对中国中东政策全景式的俯瞰,而主要从决策影响因素的单一视角切入,分析中国中东政策的内在逻辑及未来发展趋势。中国、西方与中东之间因历史、文化与意识形态差异巨大,长期以来相互之间存在诸多脱离基本事实的想像,中国中东政策就是想像的重灾区。近年来,随着美国中东战略收缩,中国在中东的影响力上升,想像与事实之间的差距急剧扩大。关于中国中东政策的四类叙事方式广泛流传。其一,中国“搭便车”,在中东几乎没有政治、经济和安全投入,坐享美欧带来的和平红利;中国仅仅通过“外交语言”参与中东和平进程,中国的影响“感觉不到”。其二,经济利益是中国中东政策的中心目标,政治和安全行为是工具、手段和辅助,围绕和服务于经济利益。其三,中国正在中东下一盘“战略大棋”,经济仅仅是大战略的工具、跳板或掩护,迟早会展现真正的战略意图,“中国的政治、安全权力必然追随经济权力西进”,中国的最终目标是在中东驻军。其四,中国的利益和手段“错位”“不匹配”,拥有庞大的经济利益,但保护利益的政治、安全能力严重不足,甚至缺乏足够的决心和努力。这些叙事方式均基于西方国家中东战略的历史经验和逻辑,凭空想像中国中东战略的因果关系,未能充分考虑、理解中国的国家特质现与时代特性,存在较明显的缺陷。更重要的是,上述四种叙事方式有一个共同逻辑前提:中国在中东拥有庞大的经济存在,获得巨额经济利益,中东对中国的经济重要性日益增大。这个逻辑前提本身就偏离事实较远,在此基础上的叙事框架必然经不起事实检验。中国中东政策有自己独特的历史逻辑、现实起点,也因此有不同于外界“想像”的未来走向。

       一、中国中东政策的历史逻辑
回顾过去70年的历史,中国的中东政策演变同中东本地区的形势变化关联不大,而主要由大国格局和中国国内形势决定。横向看,大国博弈、阶段性国际政治利益和经济利益共同决定了中国中东政策。纵向看,中国中东政策既有历史延续性,又有一定的阶段性特征。横向因素与纵向因素相互影响,共同构成不同时期的中国中东政策。西汉以来,中国与中东联系总是时断时续,中东作为陆海丝路的交汇点,有时是中国途经欧洲的通道,多数时候因动荡不安而变成障碍。伊斯兰教扩张、蒙古西征时期,双方密切接触,却非自愿、和平与互利的关系。15~19世纪奥斯曼帝国、萨法维王朝时期,中国与中东交往严重受阻,只有少数商人、朝觐者冒险往来。20世纪初英帝国统治时期,中国与中东交往的通道恢复,但中国当时处在内外交困之中,“伊斯兰教成为这一时期中国与中东交往的唯一中介”。可以说,新中国成立前,中国对中东认知有限,新中国成立后的前30年双方主要是政府间交往。1980年,中东是全球华人数量最少的地区,仅有7万人,由此可以管窥中东与中国之间的隔阂。相比之下,欧洲、印度与中东则有着非常深厚的历史渊源。

      (一)大国博弈与阶段性国际政治利益1949年新中国成立后,大国博弈是中国中东政策的首要考虑因素,中国要“防止敌对大国控制中东,对中国构成间接军事威胁”。早在延安时期,党中央就认为中东属于超级大国争霸的“中间地带”之一,德国、日本势力可能汇合于中东,对中国形成联手包围之势。新中国成立后,中国采取“一边倒”外交,同苏联结成战略伙伴反对美国,中东被认为是美国包抄社会主义阵营的前沿阵地。中国支持中东民族解放运动,反对美英帝国主义,从全球战略高度突破帝国主义包围圈。1956年毛泽东接见埃及驻华大使时说:“埃及团结了八千万阿拉伯人民,组成了一条坚固的反对帝国主义的战线,在这条战线上,埃及处在最前哨,中国是在另一条反帝战线的最前哨,有了你们,我们就好办了,如果你们垮台,我们这里也不好办。”1958年解放军炮击金门时,毛泽东多次提及此举可以缓解黎巴嫩的压力,因为当时美军正在黎巴嫩登陆。当时,打破西方封锁是新中国迫切的政治任务,中东发挥了关键作用。在1956~1959年短短三年里,埃及、叙利亚、也门、伊拉克、摩洛哥、苏丹、阿尔及利亚7个国家同中国建交。截至1959年底,全球只有31个国家同中国建交,除去12个社会主义国家,其余19个国家中阿拉伯国家占7个,成效非常突出。从此,“阿拉伯一大片”几乎成为中国外交中的一个专业术语,意指阿拉伯国家众多,国际政治影响力大。彼时,中国中东政策完全着眼于大国格局、阶段性国际政治利益,中国在中东鲜有经济利益。中国与中东经贸联系接近于无,少量的商品贸易实际上是援助。例如,20世纪50年代初中国从埃及进口棉花、出口钢铁,进口价格高于市场价,出口价格低于市场价,而且中国紧缺钢铁而不缺棉花。同美苏庞大的投入相比,中国的贸易和援助较少,影响非常有限。自20世纪60年代开始,大国博弈、阶段性国际政治利益均出现明显变化,中国的中东政策也应声而动。在大国博弈方面,中苏关系破裂,中国既反“美帝”又反“苏修”。国际政治利益方面,当时中国认为“亚非拉是帝国主义链条上最薄弱的环节,是世界革命的风暴眼,支持这些地区的革命运动,是中国义不容辞、理所当然应该承担的国际义务。”由于既反美又反苏,中国在中东的活动空间骤然变小;中国同已建交国家的关系也磕磕碰碰。这一时期,中国中东政策的主体是向民族解放运动、游击队等相关组织提供意识形态及非常有限的物质支持。当时,中国政治上受美苏两大阵营孤立,经济上贫弱,在中东事务上几乎是个局外方。70年代初,大国博弈、国际政治利益又有新变化。大国博弈朝着有利于中国的方向发展,中美缓和,苏联成为最大威胁。中国联合西方国家、发展中国家,形成针对苏联的“一条线”和“一大片”外交方针。国际政治利益方面,“文化大革命”接近尾声,中国渴望以大国身份重返国际政治舞台。这时,“阿拉伯一大片”的政治重要性再度体现出来。1971年中国重返联合国,在16个中东国家中,10个投赞成票,5个弃权,只有沙特投了反对票。科威特(1971年)、土耳其(1971年)、伊朗(1971年)、突尼斯(1971年)、黎巴嫩(1971年)、约旦(1977年)、1978年阿曼(1978年)和利比亚(1978年)8个中东国家先后同中国建交。重返联合国后,中国拥有了相当可观的政治资源,但是仍然没有深度卷入中东政治:在联合国投票中,中国要么弃权,要么缺席,1971~1980年曾45次就中东议题投弃权票;对联合国中东维和行动,中国也采取“三不原则”,即不赞成、不参与投票、不负责开支。1978年中国开始改革开放,1979年中美建交且在同年苏联入侵阿富汗。在大国博弈方面,中美联手遏制苏联的态势更趋明显,阿富汗成为反苏前线。同时,服务于国内经济发展,中国在中东的经济外交开始活跃起来。中国同中东大规模、密切交往始于80年代,彼时中东成为中国最重要的出口市场、外汇来源地之一,是中国工程承包、劳务输出的最大市场。当时,中国还没有对外直接投资,工程承包和劳务输出是主要海外经济活动,1976~1987年期间中东占中国海外经济活动的56%,1978~1988年间中国在中东的工程承包总额55亿美元,占全部对外工程承包的61%。中东是中国最大的海外军售市场,80年代平均占比达86.8%,年均20亿美元,此后中国对中东军售再也没有达到这一水平。这一时期的军售完全是商业性质,政治考虑极少。尽管没有外交关系,80年代初以色列成为中国军购的重要来源国。1984~1994年,以色列对华军售16亿美元,占其对外军售的27.6%。80年代,中东跃升为中国第四大贸易伙伴,且中国拥有大量贸易顺差,双边贸易让中国获得500亿美元的外汇,中东国家还向中国提供了3亿美元的发展贷款。当时,中国迫切需要外汇引进技术、人才,中东发挥了不可替代的作用。

      (二)阶段性国际政治利益与经济利益20世纪80年代是中国中东政策非常特殊但又短暂的时期,中东对中国的重要性可谓空前绝后。为反制苏联,中美在中东的战略协作程度前所未有,甚至有零星军事合作。1987年邓小平指出,“我们之所以关心那里(中东)的局势,是因为那里是一个战略要地,那里的问题,牵扯到第三次世界大战的战与和的问题。从全球战略出发,我们关心这个地区局势的发展。”这段论述充分反映出大国博弈是当时中国中东政策的主轴。尽管中东对中国经济的重要性也处于巅峰时刻,中国与中东政府间的经济外交也异常活跃,但是经济关系基本上是自然发展、顺势而为的结果,政府只发挥牵线搭桥的功能。大国博弈与经济利益似乎是两条平行线,中国同中东国家的经济关系基于市场原则,很少考虑他们的战略、政治效益。最典型的案例是,两伊战争期间,中国同双方都保持了密切的经济关系。从此,政治与经济两条线、两种运作机制,成为中国中东政策的显著特征,一直延续到今天。1991年冷战结束,苏联解体,美国开始独霸中东,中国对国际形势的判断出现重大变化:世界大战的风险越来越低,和平与发展成为世界主流。中国不再参与全球性大国博弈,外交进入“韬光养晦”时代。具体到中东,中国对大国控制“中间地带”的担忧不再,参与大国博弈的时代结束。这是迄今为止中国中东政策的最大变化。1987年中共十三大正式提出“一个中心、两个基本点”,经济建设成为国家的中心任务。然而同80年代相比,90年代中东对中国经济层面的重要性却下降了,中东占中国外贸的比重从1978年5.2%下降到1999年的2.9%。1998~2004年中东占中国劳务输出、工程承包的比重下降到13%,90年代中东占中国武器出口份额下降到31.6%,贸易额也下降一半。“东方不亮西方亮”,中东在国际政治斗争中的作用凸显。1989年后西方国家集体孤立中国,打破西方孤立成为中国的首要政治任务。1989年12月,中国国家主席杨尚昆出访埃及、阿联酋、科威特、阿曼,这是“政治风波”后国家领导人的首次出访,对于打破西方外交孤立具有非常重要的象征意义。1990年11月海湾战争前夕,中国外交部长钱其琛访问埃及、沙特、约旦、伊拉克,与美国国务卿贝克在开罗“巧遇”,突破了美国不与中国高层接触的红线。中国在联合国安理会没有就美国军事干预海湾危机投否决票,随后美国解除对中国的政治、经济制裁。海湾危机真正使中国完全摆脱了美国和西方的制裁和封锁。2001年“九一一”事件发生后,中东成为美国全球战略重心,大大缓解了中美关系的压力,客观上延长了中国发展的战略机遇期。21世纪前15年,中国和中东经济同步高速发展,双边经济合作进入黄金期。2003~2014年,布伦特原油价格从每桶20多美元飙升到100美元以上,中东迅速崛起为重要的国际金融、投资、航空、海上运输和文化体育中心之一,在全球经济中的分量明显增大。中东国内生产总值从2003年1万亿美元增长到2014年3.5万亿美元,特别是2000~2008年中东经济年均增长5%左右,1998~2008年平均就业增长率为3.4%,是全球发展速度最快的地区。同期,中国经济也处在强劲扩张阶段,国内生产总值从2003年1.6万亿美元增长到2014年10万亿美元。这一时期,中国与中东经济关系全面提速。2000~2012年,中国从中东进口石油自3 000多万吨增长到1.3亿吨,增幅近4倍。1999~2008年,中国与中东的贸易额从108亿美元增长到1 833亿美元,增幅18倍。2002~2009年,中国在中东的工程承包额从15.7亿美元增长到243.6亿美元。中国在中东的直接投资规模小、起步晚但增速快,2003~2012年从0.26亿美元增长到27.19亿美元。中国在中东的经济利益快速扩展,对中东能源的依赖不断上升,这成为冷战后中国与中东关系最显著的特征。在经济“走出去”和保障“能源安全”的国家战略指导下,中国政府通过大量的政府间合作协议为企业搭台。由此,中国与中东的经济、能源关系遵循市场规律,政治关系没有干涉经济合作,也没有运用或威胁运用经济制裁获取政治利益。中国既没有根据自己的经济利益制订相应的地区战略规划,更没有深度参与中东政治博弈,而是对地区事务保持“总体超脱”,与中东国家稳步推进政治、经济合作。 

      二、中国中东政策的现实考察
 2014年以来国际油价长期在低位徘徊,中东经济遭遇严重困难,中国经济增速也从两位数回落到个位数。与此同时,2013年中国提出“一带一路”倡议,中国中东经济关系面临新机遇。2016年特朗普当选美国总统后,中美关系骤然恶化,大国竞争似有重返中东之势。大国博弈、国际政治和经济利益异频同振,中国的中东政策需要与时俱进,进行适当调整。

      (一)“中美在中东大博弈”的鼓噪在美国中东战略收缩、中国在中东影响扩大、中美关系紧张三大因素的共同影响下,美国反制中国中东政策的言行渐渐增多。美国的“担忧”主要体现在三个领域:中国的高科技影响、大型基础设施建设和军售。在高科技领域,美国担心中国的影响最终会在全球形成“中国标准”,分庭抗礼甚至取代美国。中企在全球范围内签署116个“智慧城市”“平安城市”项目,中东占17个,是合作项目最多的地区。截至2019年9月,中国华为公司同海湾国家11家电信公司签署“5G”合作协议,中东成为中国海外“5G”建设的重点区域。在数字导航方面,中国的北斗、美国的全球定位系统、俄罗斯的全球导航卫星系统、欧洲的伽利略卫星导航系统在中东同台竞争,沙特、阿联酋、埃及、土耳其与中国北斗签署了数字丝路协议,巴基斯坦允许北斗进入军队系统。未来,中美在中东围绕高科技、敏感领域的竞争不可避免。在基础建设领域,中国目前在中东建设或规划的港口包括:阿曼杜库姆、沙特吉赞、阿联酋哈里法、吉布提多哈雷、以色列阿什杜德、伊朗恰巴哈尔等,这些被美国认为可能形成军事上的“珍珠链”。在军售领域,中国无人机物美价廉,阿尔及利亚、埃及、伊拉克、约旦、沙特、阿联酋都有购买,2017年沙特与中国同意在沙特建立无人机联合生产厂。基于想像中的“中国威胁”,美国开始抱怨中国与中东的合作。2020年10月23日,美国国务院负责经济、能源和环境事务的副国务卿克拉奇在开罗公开指出,中国华为公司的“5G”网络是安全威胁,埃及需要加入美国主导的“清洁网络”。2021年4月20日美国中央司部司令麦肯奇提出,同中国、俄罗斯竞争是美国中央司令部的三大任务之一。美国驻以色列大使警告,中国通过投资、基建“渗透”中东国家。在美国施加压力之后,中国企业竞标建设以色列帕勒马西姆海水淡化厂没有成功。美国2021财年《国防授权法》规定,美国与以色列应共同防范中国窃取技术,国防部应当就此做出专门评估报告。面对美国的鼓噪和挑衅,中国没有随之起舞。中国既没有对抗、破坏美国的中东政策,也没有要求中东国家在中美之间选边站。2015年以来随着俄罗斯跃进叙利亚,以色列、阿拉伯国家和美国的安全合作增多,伊朗、土耳其和俄罗斯亦有所协调,两个阵营的格局若隐若现。中国既没在美国、俄罗斯之间选边站,也没有在沙特、伊朗之间有偏爱,同两个阵营的各方都保持密切关系,经济上同美国的联系更紧密,政治上同俄罗斯的关系更牢靠。迄今为止,中国同中东5个国家建立了全面战略伙伴关系,同8个国家建立战略伙伴关系,两个阵营的国家都有。2018年中国在以色列的直接投资存量为46.2亿美元、阿联酋为64.4亿美元,合计占中国对中东投资的42.2%。2019年中国在中东的三大贸易伙伴分别是沙特(780.4亿美元)、阿联酋(486.7亿美元)、伊拉克(333.3亿美元),以色列、阿联酋、沙特和伊拉克都是美国战略盟友,充分显示出中国与中东的经济交往不以中美关系画线、不以政治利益为出发点。伊朗是美国在中东最大的敌人,中国并没有因中美关系恶化而加大同伊朗的合作力度。据中国海关统计数据,2019年中国从伊朗进口原油价值71.55亿美元,2020年只有13亿美元。同年,中国对伊朗直接投资流量为-5 917万美元。

      (二)中国与中东国家国际政治合作的升温在国际政治斗争领域,近年来随着中国在国际事务中的参与度、能见度越来越高,围绕中国的大国形象、“一带一路”和其他热点国际问题,中国与西方国家的政治竞争加剧,中东对中国的政治重要性上升。党的十八大以来,“大国外交”“中国倡议”“中国主张”“中国方案”“中国智慧”等外交词汇频频出现,显示出中国树立全球性大国形象的强烈愿望,昭示着中国希望在国际舞台上拥有更大的感召力。中东是中国树立大国形象、落实“大国外交”、践行“人类命运共同体”构想的重要舞台。英、法、苏、美等大国,特别是美国近30年在中东“好战”“制裁”“撤退”,反衬出中国“积极”“友好”“和平”的良好形象。美国把经济、科技影响作为“硬实力”,频繁制裁伊朗、土耳其、真主党、胡塞武装;中国把经济、科技影响作为“软实力”,广泛开展地区合作,从未使用经济制裁手段。最近20年中国参与中东事务的积极性明显上升,几乎对每个热点问题都提供了“中国方案”。2002年中国设立中东问题特使,在巴以、伊核和苏丹达尔富尔问题上,都能听到中国声音。2004年中阿合作论坛成立,成为中国与阿拉伯国家集体合作的“名片”。2013年中国提出解决巴勒斯坦问题的“四点主张”,2014年又提出解决巴以冲突的“五点和平倡议”,2015年提出解决利比亚问题的“三点基本原则”。中国2016年任命叙利亚问题特使,先后提出“六点主张”“四点倡议”“五个坚持”和“四步走”等思路和举措。2021年3月24日王毅出访中东期间,提出关于中东由乱到治的“五点倡议”。虽然这些倡议、原则迄今尚未产生实质影响,却彰显出中国同西方大国迥异的思路和做法,“给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。”中国在联合国安理会较前更频繁使用否决权,反对域外大国干涉中东事务。1971~2011年中国在安理会只投过14次否决票,2011年以来总共投下9次否决票,其中8次涉及叙利亚问题。中国否决票主要是阻止西方干预叙利亚事务,展现出完全不同于美国的大国形象。2008年起中国海军开始在亚丁湾巡航,2009~2015年访问中东港口45次,是同期全球访问最多的地区。中国还同土耳其、伊朗、沙特举行联合军演;2017年启用吉布提后勤保障基地;2019年12月中国、俄罗斯、伊朗三国举行联合军演。同样,中国从未卷入中东战争,军事行为主要是针对海上安全、友好交流等和平目的。近年来,被西方媒体标签化所谓“基建外交”“贷款外交”“口罩外交”“疫苗外交”的中国行为,同西方的“军事干预”“经济制裁”“人权指责”形成明显对比,赢得中东国家的普遍好评,也成为中国突出的外交成就。2020年12月25日,中国外交部发言人汪文斌指出,习近平主席同多位阿拉伯国家元首近10次通话、近20次互致信函,中国同阿拉伯国家关系“成为国家间关系的典范和南南合作的样板”。这既是中国外交奋发有为的结果,更是西方国家反面衬托的加持。中东各国与中国同属发展中国家,都是西方霸权主义的受害者,因而成为国际政治斗争中的天然伙伴,阿拉伯“一大片”的政治价值依然存在。中国面临的国际政治斗争越尖锐,中东的政治价值越突出。事实上,近年来,在南海、人权、涉藏、涉疆、涉台、“一带一路”、新冠疫情等问题上,阿拉伯国家都站在中国一边。例如,沙特国王是第一位致电习近平主席支持中国抗疫的外国元首,阿联酋是第一个接受中国疫苗境外三期试验的国家。正如中国政府中东问题特使翟隽所言,在涉及中国核心利益问题上,中东国家一贯鼎力相助,给予中国宝贵支持。“一带一路”是新世纪中国最重要的全球倡议,中东地处海陆“一带一路”的交叉路口,其价值和地位无法取代,特别是当“一带一路”转变成中西方博弈的政治议题后,中东的支持更显得弥足珍贵。截至2020年底,已有19个中东国家同中国签署了“一带一路”合作文件。中国同阿盟“合作共建‘一带一路’行动宣言”成为中国在全球同地区组织签署的首份“一带一路”合作文件。2014年以来受油价下降影响,中东经济进入困难时期,但是“一带一路”倡议为中国中东经济合作注入新活力。2014~2017年是中国对外贷款高峰期,对西亚非洲贷款从3亿美元跃升到88亿美元,其中2015年对中东贷款比上年增长10倍,从3.68亿美元上升到35亿美元。

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