无论是理解国内政治还是理解国际政治，都离不开政府。政府是这两类政治各自运行和互动的主体。所有重要的政治理论和国际关系理论都建立在对政府的独到理解的基础之上。当今世界政治中的不少混乱，部分原因与一度流行的政府理论的偏失不无关系，构建新型国际关系以及实现更好的全球治理，需要新政府论。

当前西方流行的政府学说是代议政府理论

当今流行的政府学说多从代议政府的逻辑展开。对于这套政府论的主要观点，人们已经习惯于不假思索地接受，奉之为政府理论的圭臬，鲜有批判和质疑。这些观点包括：政府为恶的假说，即政府是不值得信任的，政府像理性人、经济人假设那样是自利的，会为自身利益考虑；政府应该是“小”政府，不干预、少干预的政府才是好政府；政府与市场、政府与社会是对立关系；政府是否民主只能根据是否存在竞争性多党政治的定期选举来判断，政府受党派政治影响。由于受到竞争性政党制度的约束，政府的施政理念不得不在不同政党的理念间摇摆，本应守正持中的政府由于竞争性政党政治而被扭曲。受竞争性多党政治的影响，政府的对外政策和行为常常因为党派政治而剧烈变化。

中国政府理论的八个特点

在中国政治学理论中，对政府的认识同上述流行理论相比具有很独特的内容，值得国际政治学界深思。中国政治学知识体系中的政府理论有以下值得重视的观点：

第一，政之所要，在乎民心。传统的中国政治和民间认识中并不会从政府天然为恶的简单假设来认识政府，更多从政府的执政状况和民心向背来判断政府的优劣善恶，得人心、得民心的政府就是恪守政道的政府。

第二，政府为公思想。政治以及政府是公和正的代表，政府应该是公道政府或者中道政府。这与传统中国政治所讲的“天下为公”和马克思主义政治学中的为公思想是相通和一致的，与多党制支配下政府只代表部分利益的理念截然不同。

第三，由于政府本身就是公和正的代表，因此肩负着仲裁判断的职能。在中国政治理论中，政和法有时是结合在一起的，于是有了“政法”这样的政治学概念。

第四，政府为民或人民政府思想。中华人民共和国的缔造者在所有国家机构的名称中均加上“人民”二字，突出的是政府为民思想。一个为公的政府否定了一些政治学理论中政府为私或者自利的假设，政府本身并不代表哪一党、哪一派、哪一部分人的利益，它代表了绝大多数人民。政府本身没有利益，因而不能根据西方政治经济学经济人假设、理性人假设来理解和分析政府。

第五，在当代中国政治中，中国共产党、政府、立法司法机关和监察监督机构是一个逻辑上的整体，这与现代西方政治的代议制逻辑中上述机构之间的分立制衡是不一样的。虽然在政治学的研究中，为了理解上的方便，会以狭义的行政部门的概念来定义政府，将政党、政府、立法机构和司法区分开来，但是在中国人民的习惯认知中，党、政府、人民代表大会和司法机构均被视为政府的一部分，民众还会用“公家”来笼统地指代这些机构。

第六，在社会主义中国，会限制、隔绝资本和政治之间的勾连，确保人民政府的公道性和中道性，保证政府不被利益集团政治绑架，制定和执行面向最广大人民的公共政策。这同很多国家中资本俘获政府的政治模式截然相反。

第七，政府和社会、市场是互补而不是对立关系，是合作而不是对抗关系，同时强调有为政府和有效市场，这有别于西方新古典政治经济学以及“华盛顿共识”所推崇的极端“小政府”和私有化理念。政府不是越大越糟，也不是越小越好。政府的治理能力和质量是衡量其优劣的关键标准。

第八，中国共产党的长期执政决定了中国政府必然且内在地是一个承担完全责任的有担当的政府。中国政府近乎无限的责任与多党制逻辑下的政府只会承担有限和部分的责任形成了鲜明对照。对后一类型政府的问责经常因为政党轮替而被自动豁免，而且这种责任豁免还合乎制度程序。相反，在中国政治中，政府在理论上的责任还是跨代际的，其在行政上既要对之前的政府行为负责，也要对之后的影响负责，因而政府的视野和规划要比选举政治下频繁更替的政府更为长远，行为也更为节制，外交上更负责任。

进一步理解这种新型政府的外交特征及其在全球治理中的比较优势

那么一个为占世界人口1/5的庞大群体所选择和理解的人民政府，对于跳出流行的政府理论、重新赋予世界政治中的政府以新的含义以及进一步理解这种新型政府的外交行为而言，又具有怎样的意义呢?

本质上，一个为公、为民、代表绝大多数人权益、承担广泛的施政责任且不被狭隘利益左右的人民政府，是也必须是守公持正的公道政府。公道政府的外交理念、政策和行为至少具有四个特征。

第一，公道政府在国际上会根据自身的国家利益与国际社会的共同利益相结合的原则判断国际事务中的是非曲直。过去的外交理论将国家利益作为国家行为的唯一出发点，若将此作为国际关系的绝对指导原则，必然会产生一个相互排斥的国家体系，国家间合作将无以展开。在一个关联性利益日渐增加的互联互通的世界中，国际社会的共生性日益发展，一个公道政府更不应当将自身国家利益的实现建立在损害国际社会共同利益的基础上。其对利益的界定应当超越现实主义的狭隘利益观，从更为包容和关联的角度定义自身与世界的利益。这也正是中国外交的独特利益观。

第二，公道政府会始终站在国际公理一边、站在绝大多数人民一边，反对殖民主义、强权政治和霸权政治，坚信公理一定能战胜强权。公理比抽象的国际法对国际秩序维护更为重要。中国外交之所以在国际社会中能立得住、走得远，能够在外交史上独树一帜，一个重要原因就是中国能够秉持公道地立言、定向、力行，公道成为中国政治外交的重要的价值观和软实力资源。纵观世界历史，一个大国的外交只要始终恪守公道，以公道公理为行为之准绳，就不会犯大的错误，就能够站在历史正确的一边。反之，外交就很容易将国家和民族带到历史发展和世界潮流的对立面，世界史以及当代国际关系中这样的教训很多。

第三，公道政府在外交上守公持正，这有三方面含义。其一是公道政府始终站在国际公理和正义的一方，在大是大非的问题上以公认的国际法与和平共处五项原则为准绳，反对危害国际和平、损害国际平等、破坏国际关系民主的行为。其二是当争取公道的国际政治斗争演变为争取霸道的阵营对抗而失去正当性的时候，公道政府会选择超越或脱离这种阵营对抗。在冷战时期，当冷战逐步从社会主义与资本主义的政治斗争演变为美苏争霸的阵营政治时，中国就成为最早脱离两极争霸的大国，站到了当时反帝反殖反霸的广大发展中国家一边，推动国际关系的民主化。其三是公道政府奉行不干涉内政原则，不卷入各国内部的派别之争，不利用别国内部政治争端，不会通过分而治之的方式激化别国矛盾，尊重多党制国家执政党的执政地位，将同在野党的关系限定在一般党际交流的范围内。

第四，公道政府的外交应恪守公认准则、承担国际责任。公认的准则和规则是世界各国之公器。一个稳定的国际关系必须建立在各国遵守公认的准则和规则的基础上。准则和规则是一种共有知识，有了基本的准则和规则，国与国在打交道时才会有稳定的预期，合作才能逐步扩大和深化。中国的基本规则观是：中国是公认的以联合国为核心的国际体系的维护者，倡导以规则和法治为基础的国际秩序；对于国际规则的改革，中国主张在遵守既有规则的同时逐步改进旧规则、创设新规则，不主张破坏既有规则，避免损害国际体系的稳定；规则内容应该体现平衡、比例、平等、普惠的原则；中国在全球治理等缺少规则的新兴议题领域，和各方一起合作积极创设新规则。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、院长，复旦大学一带一路及全球治理研究院全球与国家治理研究所所长。）