薛松:海外基建与东南亚的国家基础权力
2021年07月09日  |  来源:东南亚研究  |  阅读量:2707

近年来,与海外基建相关的研究已涉及投资国、地区和全球三个层次,然而对东道国国家层次和次国家层次的影响尚缺乏梳理。本文基于曼恩(Michael Mann)的“国家基础权力”概念和三条实证路径,提出一个分析海外基建对东道国治理能力影响的分析框架,并利用该框架探讨海外基建对东南亚国家基础权力的影响。

一、国家基础权力的概念与实证研究路径

基础设施具有潜在的空间政治权力,现代国家基于基础设施的功能来订制空间影响社会元素的流动,或利用基础设施的象征意义植入观念,借此影响政治和社会的运转。基础设施不仅建构国家能力,而且塑造使用国家能力的形式,即改变国家与社会之间的关系。基础设施可作为一种实践国家意志的手段,与曼恩提出的“国家基础权力”概念具有相关性,即国家通过机构和制度辐射在其领土范围内实现控制。

索伊佛(Hillel Soifer)针对国际基础权力的实证路径做出了有价值的尝试:从控制资源的攫取、国家—社会关系性和地方性三个方向在概念与实证间搭建了桥梁。

第一,“国家能力”路径(national capabilities):国家基础权力的基础是攫取资源的能力,表现为从中央向地方辐射的机构和制度,其中尤其重要的是行政、教育、交通和通讯设施等基础设施。国家通过这些机构网络获得治理的资源。此路径强调国家基础权力是国家为了落实某种政策而可以通过下属机构支配的全部资源,其中最主要的能力是征税。

第二,“国家权重”路径(national weight):这里特指国家通过嵌入社会的方式实现控制的途径。此路径考察两个方面:(1)国家机构通过嵌入社会的关系性权力来实践政策的能力的大小和方式。(2)国家嵌入社会的关系性权力的形成和演变过程,即讨论在较长时间内国家如何与社会建立起正式或非正式的联系,并通过这些联系的渠道来影响社会活动。

第三,“次国家差异”(sub-national variation)路径:曼恩对国家的理解受韦伯的影响,强调国家在其统治区域内的无差别的特殊权力。然而在现实中,国家的控制能力在各地是不平衡的,地方的固有特征也会影响国家进行社会控制的效果,因此在各次国家单位展现出的国家基础权力有所不同。此路径考察国家对不同的次国家单位中的控制能力差异。

二、基础设施对国家基础权力的影响:一个分析框架

基于以上介绍的三条实证路径,本节拓展关于基础设施改变国家基础权力的理论及运用于实证研究的潜力。

(一)基础设施与国家能力

基础设施对国家基础权力的影响在于改变了国家用于控制社会的总体资源,可分为经济资源、福利资源和合法性资源三类。第一,基建对经济增长的正向作用被基本认可:在短期内,基建投资拉动政府公共支出,吸引投资形成资本积累效应;从长远看,基建提高要素生产率和降低企业成本,间接拉动经济长期增长。第二,基础设施能促进福利资源的积累。福利资源的积累来自三个方面:(1)来源于基础设施对经济增长的间接作用;(2)来源于对基础设施所作用区域的生活质量的直接改善效应;(3)基础设施对福利资源的其他间接影响机制。第三,间接作用于政府的长期和短期合法性。

(二)基础设施与国家权重

基础设施改变国家渗透到基层社会的方式和能力,有以下几个可以考察的内容:第一,基建项目的规划及其对当地社会的潜在影响;第二,负责基建的国家机构的部门利益、决策方式和汇报结构;第三,在基建筹划和实施过程中,国家各级机构嵌入非国家行为体的渠道;第四,非国家行为体针对基建项目的行动和影响国家机构的方式;第五,非国家行为体之间相互作用的方式;第六,基建过程中和建成后的(非)预期结果对国家控制社会的能力和结构的改变。

(三)基础设施与次国家差异

基础设施会改变国家对不同地区的基层社会的控制能力。具有代表性的研究是一些(准)自然实验通过控制基础设施有或无的二分变量揭示出基础设施对国家治理能力的影响。研究基础设施改变国家基础权力的次国家差异可以关注三个方面:第一,比较建设了相似基础设施的地区之间的国家基础权力的差异。第二,比较同一基础设施对服务地区和服务区外的毗邻地区造成的国家基础权力差异。第三,比较有和没有某种基础设施对不同行政单位的国家基础权力的差异性影响。

三、中国海外基建与东南亚的国家基础权力

本节以中国与东南亚国家合作的大型基建项目为主要研究范围,也纳入其他国家的基建项目作为对照,通过梳理国内外文献的观点,探讨国家基础权力的分析框架对实证研究的启发性价值。

(一)海外基建对东道国国家能力的影响

提升东道国的国家能力、促进当地的经济和社会发展是中国参与海外基建的重要原因。东南亚国家对中国基建项目的经济效益和社会福利效益基本持积极的态度。国外学者针对中国基建的质疑聚焦于其机会成本——如果资源不用于基建而用于其他改善民生的项目,可能更有益于东道国的发展。现有研究指出,东道国的基建发展规划具有较强的独立性,受到中国操纵的说法站不住脚。基建纠纷可能对东道国政府的合法性形成暂时的负面影响。影响范围最大的是所谓“债务陷阱”观点,但现实证明中国基建没有对任何东道国造成合法性危机。实际上,一些东道国反而利用“债务陷阱”争议向中国施压,为基建项目重新协商更有利的条款。

(二)海外基建对东道国国家权重的影响

1. 融资模式的嫁接问题

中国在国内基建的过程中使用“土地价值捕获”模式融资。在产权保护制度不完善的一些东南亚国家,该模式可能导致农民被剥夺土地、补偿不足或流民安置问题。如在密松大坝项目中,中方的安置补偿款被缅甸军人和精英贪污,导致民众对水电项目心存不满。“土地价值捕获”模式的另一个争议是谁能从土地升值中获益问题,这在党派政治斗争激烈的东南亚国家尤其敏感。如中泰铁路将使泰国东北部土地升值,而这里正是英拉的传统票仓,经济和政治的双重收益被认为是英拉推动该项目的原因。当土地收益被外国投资者“捕获”的时候,反对的声音会更大。正因如此,一位早期参与中老铁路谈判的老挝官员否认授予中国土地开发权。

2. 东道国两难困境下的社会动员

针对国外基建项目产生的土地、财产纠纷等问题,非国家行动者会利用东道国面对的两难困境——既受制于与国外投资者的合作承诺和国际舆论压力,又受到民族主义、法律等国内因素制约,通过大胆、公开地向国外投资方发难的方式,促使本国政府和国外投资者做出最大程度的妥协。两难困境下的社会动员可能对东道国的国家—社会关系产生长远影响。非国家行动者利用中央政府承受的压力制造先例,重塑与国家间的谈判地位和方式,并以之作为下次谈判的“锚”值,使国家与社会或地方在未来达成妥协的成本增大。在全球媒体的宣传下,这种社会动员可能形成模仿效应,相似的动员模式会传播到其他国家。缅甸行动者成功逼停密松大坝一事对东南亚各国的环保组织针对中国基建项目的抗争行动产生了巨大影响。

3. 佐米亚与国家建构

佐米亚(Zomia)是越、柬、老、泰、缅的山地族群在历史上逃避国家统治形成的地区,无国家状态(stateless)是其最显著的特征。随着国家治理能力的提升,民族国家将一步步占据佐米亚,直至这种无国家的政治形态完全消失。民族国家“吞噬”佐米亚是必然趋势,海外基建会加速这一进程。二战后,日本在援建缅甸克耶邦的工程中已认识到基建会强化本地军事对抗、缅族的经济侵略和同化。半个世纪后,中缅油气管道也被认为加强了缅政府对佐米亚的控制,掀起新一轮国家建构浪潮。尽管佐米亚的消失是不可挡的趋势,但外资基建也可能成为该进程中的一个变数,令其发展过程不呈现线性。由于东道国政府没有在佐米亚建立起统治基础,国外基建必须与本地的自治组织或准军事团体合作。外资赋权将暂时改变地方组织与中央政府之间的势力对比,在短期内巩固佐米亚的无国家状态。

(三)海外基建对东道国次国家差异的影响

针对“一带一路”海外基建对东南亚国内不平等的影响,布鲁金斯的报告指出,“一带一路”交通基建有利于靠近边境口岸的大城市发展,则地区间的工资和福利差距会加大。”国内不平等扩大有两方面原因。一般性的原因是基础设施促进“赢者通吃”的集聚效应:经济活动向基础设施完善的地区转移,扩大与其他地区之间的差距,而活跃的经济活动又促进更高水平的基建。这可以解释中国高铁项目加强东南亚国内不平等的原因并回应相关争议。国内不平等扩大的特殊性原因是“一带一路”不是完全按照中国的意愿独立规划在东南亚的交通基建,而是与《东盟互联互通总体规划2025》对接合作规划,而该规划本身是一个会扩大城乡发展水平差异的战略。

四、未来的研究方向

第一,东道国的治理能力与政权类型的关系。对于治理能力与政权类型的关系有两种观点:一种认为在东南亚,治理能力与政权类型脱钩的现象越来越明显;另一种观点认为中国通过海外项目向东南亚传播了发展模式。政权类型与治理能力没有脱钩,而是中国特殊的政治发展演化出了新的治理模式,被东南亚模仿。中国治理模式是否以海外基建项目为平台向东道国传播或被东道国主动模仿,是值得探讨的问题。

第二,海外基建对东道国国家基础权力影响的定量研究。

第三,海外基建对东道国国家—社会关系影响的伦理研究。大国是否有必要事先评估海外基建的融资和建设规划对东道国基础权力的潜在影响?大国在什么情况下应就潜在的国内影响向东道国预警并做出应对预案?大国是否应将项目中有关东道国国家—社会关系的任务完全委托给东道国合作方?如何在事关东道国国内事务的议题上对东道国合作方进行监督和协调?上述问题需要政治学、社会学和国别研究专家合力给出答案。

第四,数字基建对东道国的国家基础权力的影响。数字基建对国家能力和国家权重的提升将更为迅速,但也容易扩大东道国国内的数字鸿沟。海外数字基建合作可能导致东道国对本国主权和国家安全的更大隐忧,对东道国现有的人力资源水平、立法和行政能力也提出更高的要求,输出技术与东道国能力不匹配会导致治理能力的波动。数字基建也为非国家行为体创造新的联结和互动方式,将对国家—社会关系产生复杂影响。

(作者薛松,复旦大学国际问题研究院助理研究员。本文摘自“海外基建与东南亚的国家基础权力”,《东南亚研究》,2021年第2期。本文受复旦大学2020年度原创科研个性化支持项目“‘一带一路’中国海外基建与东南亚的国家基础权力”资助。)

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