库珀:对美中危机管控机制的战略思考
2020年10月17日  |  来源:清华大学战略与安全研究中心  |  阅读量:3881

9月30日,美国企业研究所(AEI)研究员扎克·库珀(Zack Cooper)在得克萨斯国家安全评论(Texas National Security Review)旗下网站War on the Rocks发表《对美中危机管控机制的战略思考》一文。清华大学战略与安全研究中心将内容摘编如下:

为缓解当前美中紧张局势、应对潜在危机,新建额外的对话和危机管控机制至关重要。但真正能降低冲突爆发可能性、避免风险升级的机制仍不明确。为此,需评估现存机制,分析其不足之处,并论证新机制能否更好发挥作用。本文试图就上述问题展开讨论,对改进危机管控、实现预防冲突这一总目标提出谨慎而切实的建议。

危机管控机制的价值与风险

通常,危机管控机制能在危机发生前和期间促进双边交流,制定军事行动规则,降低事故或危险相遇的可能性,还能帮助双方明确对方实力和意图,减少误判。该机制有望为双方的行为建立有益规范,甚至成为长期协议的基础。然而,当降低风险的行为否定了对手的不对称优势时,反将激励一方的冒险行为。与美军的直接、常规冲突是中方进行危机管控的优先事项。目前,美中之间的危机管控机制分为三类:外交渠道、领导人热线电话及军事协议。

危机管控机制之一:外交渠道

自上世纪70年代初以来,美中双方领导人之间或通过其指定的代表进行的沟通,在化解危机的过程中发挥过重要作用,但该渠道极少被正式化。在此层级之下,派驻对方国家的大使同对方政府高层的对话更为顺畅。国务卿和国防部长偶尔也发挥危机管控辅助作用。

危机管控机制之二:领导人热线电话

美中双方尝试设立领导人热线电话作为危机管控机制的一部分,但国家首脑级别的热线电话沟通并不成功;两军之间的热线电话自2014年设立以来,共被使用过4次。双方还试图就太空和网络等特定议题设立热线,但就网络问题的沟通尤为困难,因此被搁置。理论上,该机制发展前景良好,但在实际应用中面临较大变数。

危机管控机制之三:军事协议

通常,军事协议通过制定明确的行为规则、通报军事活动信息及建立各级军事部门沟通渠道这三个核心功能发挥作用,而有关互动行为的协议堪称最完善。美中之间已达成不具约束力的通行规则:《海上意外相遇准则》,以及有关重大军事活动通报和海空相遇安全行为规则的两项谅解备忘录,也在磋商交流中将危机解除和沟通框架提上议程,但相关对话的成果尚未显现。

执行方面的挑战

在诸多影响危机管控机制效力的因素中,相比技术问题,政治问题尤为棘手。由于美中两国对危机事件分管部门不同,美国国家安全委员会难以找到中方的对口单位。此外,美方还担忧中国关闭危机沟通渠道,在紧张局势下操纵风险以获取优势。

建立危机管控机制

改善美中危机管控机制的工作艰巨,美方应将建设和完善机制视为密不可分的两项战略。为此,美方应尽可能了解中国高层决策者获取信息的过程,以及该过程是否会在危机期间变化。具体而言,需明确外交渠道和军事渠道的信息联通方式,找到在危机期间能最快改善事态的联络对象。此外,还应对危机管控机制保持现实的态度,将扩大多边危机管控机制的范围作为美中双方危机管控的优先事项,甚至前提条件,以限制中国在紧张局势中的边缘冒险行为。

美中接触的历史说明,片面处理危机不可取,美中双方必须共担制止战争的重任。危机管控并非总是“双赢的合作”,其本质仍是战略性的,需要考虑地缘政治的现实。

(扎克·库珀(Zack Cooper),美国企业研究所(AEI)研究员。)

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