陈凤英 孙立鹏 WTO改革:美国的角色
2019年04月01日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:18149

(三)发力双边自由贸易谈判,打造21世纪高标准贸易规则。特朗普执政以来高度重视双边自由贸易谈判,把其作为扩大经贸利益、塑造“WTO+”贸易规则的重要渠道。2018年9月24日,美韩完成升级版自由贸易协定谈判,在汽车关税保护期、汽车非关税壁垒、医药企业非歧视性、贸易便利化等方面达成重要共识和全新标准。2018年10月,北美三国达成《美墨加贸易协定》(USMCA);同月,USTR告知国会,将于2019年分别开启同欧盟、日本、英国(脱欧后)的双边贸易谈判。

特朗普政府比以往历届政府更加重视“双边”,意在借力“双边”发力“多边”。其中,美国高度重视USMCA的达成,号称打造了“21世纪贸易高标准”,欲把其作为未来贸易谈判的模板,并推广至WTO的多边规则设计与改革。从内容上看,USMCA是美国在区域贸易中签署的涵盖内容最全面的贸易协定。原《北美自由贸易协定》(NAFTA)仅有22章,《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)有30章,而USMCA共计34章,协议文本长度是NAFTA的3倍。该协定体现了美国主要的利益诉求,单列了原产地规则、农业宏观政策与汇率等章节,增加了出版与数字贸易等内容;从贸易标准上看,在知识产权保护、金融服务业、市场准入、原产地原则等方面,USMCA体现了高于CPTPP和原NAFTA的标准;从“美国优先”角度看,原产地原则要求75%的汽车零部件由北美三国生产,劳工章节要求40%~45%的汽车零部件由时薪不低于16美元的工人生产。此外,从规则灵活性上看,争端解决机制问题设计灵活,USMCA第10章D节规定仅适用于美加,第14章中关于投资东道国争端解决机制规则仅适用于美墨,不适用于加拿大。凡此种种,USMCA凸显美国下足了制度功夫,未来必将上述规则理念、制度内容、设计方式等运用于更广泛的国际经贸规则的重塑之中。

(四)携手日欧,加强经贸利益捆绑。自2017年12月以来,在美国推动下,美日欧贸易部长举行了5次会晤,就解决第三方非市场导向政策和做法问题进行磋商,并发表了5份联合声明,加紧在具体问题上协调立场并尽快付诸行动,意在重塑WTO规则,有效应对系列风险挑战。所谓的第三方非市场导向政策和做法,实际就是不点名地批评中国。

一方面,协调关键问题立场,携手应对中国“不公平”行为。美国认为现有WTO规则无法规制中国的不公平贸易行为,希望联手日欧,先在核心关键议题达成一致,再推动诸边谈判,最终达到重塑WTO规则目的。美国先拉核心“小圈子”,再不断扩容,让其他国家被动加入,实则是迫使中国“二次入世”,达到“去中国化”、维护西方发达国家核心地位的目的。纵观5轮美日欧部长级磋商,三方共同关注的关键议题几乎都是与美对华“301调查”相关的核心问题,即知识产权、技术转移、国有企业和产业补贴等。美国已联手欧日,为中国“量体裁衣”制定多边贸易体系新的规则,以应对不利于西方世界的“新国际贸易结构、新竞争模式和新挑战”。尤其需要关注的是,美日欧在两大议题上正从协调立场转向具体行动:一是产业政策和国有企业问题。2018年5月,美日欧发布“规定范围文件”(Scoping Paper),一致同意要采取切实行动,升级现有WTO规则,推动产业政策和国有企业问题谈判,确保主要新兴经济体无法逃避规则,提升各成员产业政策透明度、有效应对公共机构和国有企业、约束补贴行为。2018年9月,三方对该问题再次协调立场,表示要在2018年底完成国内程序,并在随后发起关于“设立更有效补贴规则”的诸边谈判。虽未明确点名,但针对中国之意十分明显。美国希望通过多边施压,迫使中国调整产业和经济政策,做出实质性结构改变。二是设定符合美日欧利益的市场条件标准。中国入世15年过渡期满,本应自动获得市场经济地位。但美日欧却不予承认,继续采取第三国替代价格的做法对中国产品征收反倾销税和反补贴税,并被中国诉诸WTO争端解决机制。美日欧携手设定了关于市场条件的新7条标准:企业的价格、成本、投入、采购、销售决策是根据市场信号自由决定和作出的;企业的投资决策是根据市场信号自由决定和作出的;资本、劳动力、技术等要素价格由市场决定;影响企业的资本配置决策,是根据市场信号自由决定和作出的;企业实行国际公认的会计准则,包括独立核算;企业适用公司法、破产法和私有财产法;在上述企业业务决策中,没有明显的政府干预。这些标准意在协调立场、为违反WTO规定找借口,拒不履行对华承诺。设立更多对己有利的规则,约束打压中国经济和影响力,并摆脱应该承担的国际责任。

另一方面,针对WTO改革问题协调立场。美日欧在WTO争端解决机制改革、大法官任命等问题上存在原则性分歧,但亦有共同利益诉求。目前,三方在两大问题上具有共同立场,并欲推动WTO改革迈出实质步伐。一是推动WTO透明度改革。2018年11月,美日欧及相关国家向WTO货物贸易理事会联合提交了一份关于WTO透明度和信息告知的改革建议,希望加强WTO的监督功能,约束WTO成员方不透明的产业政策,使其切实履行告知义务。二是关于发展中国家定位问题。三方表示,WTO成员可以自我选择定义为发展中国家,阻碍WTO各方达成新协议,并影响WTO效率,需要对此进行改革。这意味着,美日欧意在携手实现“对等贸易”,其本质是发达国家要变相减少多边责任,漠视发展问题;同时要求中国等主要发展中国家承担更多的多边义务。

(五)采取单边措施应对中国。美国认为现有WTO规则无法约束中国,导致美国利益受损,必须采取单边施压措施,扭转不利局面。一是祭出贸易保护的“301调查”。2018年3月,USTR公布《根据1974年贸易法第301条款对中国技术转让、窃取知识产权的法律、政策和实践的调查结果》称,中国通过强迫在华美国企业技术转让制度、许可限制、非市场因素驱动的境外投资、未经授权入侵美国商业计算机网络、网络窃取知识产权和敏感信息等行为,获取美国高新技术。以此为依据,美国对中国采取了“301调查”行动,针对中国价值2500亿美元的商品加征高关税。二是采取其他措施。2018年3月,特朗普签署钢、铝备忘录,对包括中国在内的重要贸易伙伴的钢、铝产品加征10%和25%的进口关税;2018年8月,特朗普签署《外商投资风险审查现代化法案》,扩大对外国企业并购美国关键技术、关键基础设施的审查,目标直指中国;此外,美国也把制裁中兴、抓捕华为首席财务官(CFO)孟晚舟作为对华施压谈判的“砝码”。通过上述措施,美国希望使中国购买其更多的农产品和能源类产品,并做出经济结构改变。美国意在限制中国所谓的“不公平”贸易行为,避免中国的“溢出效应”破坏WTO多边经贸体系。而限制中国的“扭曲市场”行为,也是美国推动WTO改革的关键动力。


 四、WTO改革前景

WTO改革议题设计是多边贸易体制改革的前提,也是WTO改革最终成功的必要基础,预示着多边贸易体制的未来走向。与时俱进改革是大势所趋,当务之急是改革争端解决机制,以此摆脱WTO之生存危机,同时遵循先易后难、循序渐进原则,推进WTO深层次改革,使其适应国际经贸发展趋势。

(一)WTO作用不可或缺,与时俱进改革是大势所趋。虽然WTO规则和机制设计落后于国际经贸秩序变化,存在诸多问题和缺陷,但其在促进世界经济和贸易发展方面发挥了不可替代的作用。特别是WTO奉行的贸易自由化宗旨、最惠国待遇原则、国民待遇原则、争端解决机制的基本原则和理念、兼顾广大发展中国家利益的特殊和差别待遇原则,体现了各国经贸合作的智慧和国际法治的进步。改革和完善WTO,使其继续发挥更大作用,是广大成员方的共同愿望。改革必须坚持WTO的主要宗旨和原则,而不是抛弃一切精神的“另起炉灶”。

虽然改革的议题、路径、方式未定,各主要成员对WTO改革的立场是一致和坚定的,即WTO不可能再维持现状。特别是在美国贸易保护主义显著抬头、国际贸易规则“千疮百孔”的情况下,WTO的改革已经箭在弦上。停滞不前将会导致二战后的自由贸易国际秩序全面崩溃,是全球经济难以承受之重。WTO总干事阿泽维多表示,贸易体系改革是一代人一次的机遇,WTO成员必须尽快采取实际行动改变现状,以拯救岌岌可危的多边贸易体系。

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