陈凤英 孙立鹏 WTO改革:美国的角色
2019年04月01日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:18487

美国认为上述案件不仅涉及到美国国内法,也涉及到重要的国家安全例外、市场经济地位等贸易规则之争,还会对美国的国际信誉和多边主导力产生重要影响。美国不能输掉这些贸易官司,但却没有十足的胜算。特朗普政府意识到,必须及时对WTO规则和程序进行改革,减少其对美国贸易行为的约束,重塑对美国有利的游戏规则,在多边领域实现“美国优先”。因此,争端解决机构改革是美国的优先考虑事项。

中国是美国抱怨的首要对象。特朗普政府认为,中美贸易长期处于不平衡状态,美国承担着巨额贸易逆差,中国特有的经济体制“冲击”并“破坏”了公平竞争的市场环境,而WTO现有规则却不能充分约束中国的非市场经济行为,反而捆绑了美国自己的手脚,故而抛开WTO多边贸易体制及其争端解决机制,单边采取针对中国的贸易制裁措施。美方还认为,中国表面标榜自己遵守自由贸易价值观,但行动上规避或违反自贸承诺,美国应与志同道合的贸易伙伴一起,通过改革规则应对中国挑战。

 

二、美国对WTO改革的立场与主张

美国对WTO改革的价值取向将给多边贸易体制及其赖以建立的最惠国待遇、国民待遇等基本原则形成挑战。以这种价值取向引导WTO改革无疑将全面否定现行WTO体制。

(一)争端解决机制不公平、不合理,亟待改革。争端解决机制被誉为WTO“皇冠上的明珠”,是后者区别于IMF和世界银行的最本质特点,为化解全球贸易争端、推动世界经济增长做出了重要贡献。但美国认为争端解决机制存在诸多弊端,主要“病根”在上诉机构,必须进行改革。美国已把该问题作为推动WTO改革的最优先事项。特朗普政府认为:

1.上诉机构存在严重“越权”问题。长久以来上诉机构没有遵守WTO协定,擅自增加或减少成员的权利或义务,已经超越了它的权力范围。主要表现在:上诉机构对国有企业补贴问题的解释严重削弱了各成员采取应对措施的能力,威胁所有市场导向型国家的利益;在技术性贸易壁垒协定(TBT)中,上诉机构对“非歧视性责任”的解释给WTO成员增加了额外责任;对于GATT第19章和保障措施协定的“非基于文本的”解释,是根据上诉机构自己设计的标准,与WTO规则不符,削弱了WTO成员采取贸易保障措施的权利等。早在2002年和2005年,美国国会两次授权政府部门就“越权”问题向WTO表示关切。2015年奥巴马政府再次提出了应对上诉机构“越权”问题的指南性建议,但美国上述努力均无果而终。

2.上诉机构效率低下、任命拖延。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU),上诉机构需要在90天内完成争端仲裁。在2011年以前,即使90天内无法作出裁决,上诉机构也会在征得贸易争端双方同意后,延长审查和最终裁决时限。但此后便随意延长时限,不再遵守WTO相关规则,贸易案件处理缺乏效率,几乎件件拖延。此外,在上诉机构法官任命问题上也有不足。在实践中,即将到期离任的上诉法官,如果手头仍有未受理完成的贸易案件,可以在任期满后继续留下,直至完成相关案件。美国认为,上诉机构仅依据《上诉复审工作程序》第15条规定便擅自延长法官任期,不符合DSU规定。2017年以前,法官任期满后延长时间相对有限,但2017年以后这种情况比较严重,甚至法官还没开始案件工作,便以此为由获得任期的延长。

3.上诉机构无权发布咨询意见或推翻专家小组调查结果。WTO上诉机构的主要任务应该聚焦解决贸易争端,而非制定法律。上诉机构与国际法院不同,无权发布咨询意见。USTR称,在实践中上诉机构的调查报告有三分之二的篇幅表述都是“对裁决非必要、且不涉及法律原则的”附带意见;它经常推翻贸易专家小组的初步解决贸易争端的结论,然后进行繁冗的法律解释,导致WTO案件审理程序复杂拖沓。在过去超过16年的时间里,美国屡次对该问题表达关切,但仍悬而未决。值得关注的是,2018年8月WTO的争端解决机构(DSB)会议上,美国指出上诉机构无权对专家小组的调查结果进行审查,也应避免作出不利于争端解决的裁决,并反对上诉机构发布咨询意见,希望避免给WTO成员带来额外负担。美国国会研究局报告指出,WTO上诉机构存在“司法越权”问题,与DSU相悖,WTO成员从未给予它这种权力。

4.上诉机构不应干涉WTO成员的国内法。上诉机构将贸易争端当作一个法律问题,长期以来对成员的国内法律和措施进行审查。早在2016年DSB会议上,美国就明确提出,上诉机构没有权力审查WTO成员的国内法含义。 当前,USTR再次强调一国国内法律是既定事实,上诉机构应予以尊重,而非进行审查。

5.上诉机构报告不应被当作裁决先例和依据。实践中,上诉机构在缺乏WTO法律支撑和“正当理由”的情况下,把以往裁决的报告作为先例和标准。专家小组在后续其他案例的调查和决定中,以此为依据和参照,大大影响了贸易案件的最终裁决。美国认为,上诉机构报告具有重要参考价值,但不应成为WTO规则的替代和成员必须遵守的义务。

(二)WTO贸易谈判缺乏效率。多哈回合以来,多边贸易谈判止步不前。2015年第10次部长级会议上,各国一致认为缺乏共识,无法推动多哈发展议程。特朗普政府不会在旧的多哈发展议程的文本基础上进行谈判,但个别成员仍然坚持多哈回合旧有谈判,因为相关旧文本能够使他们免于作出新的实质承诺。

此外,WTO也存在规则缺陷,影响贸易谈判推进。一是协商一致原则的弊端。协商一致是WTO的核心原则,旨在确保WTO所采取的行动符合所有成员方利益。但美国认为,协商一致经常导致谈判僵局,阻碍了多哈谈判进程。个别成员利用协商一致原则,进行“人质挟持”谈判,即在一个不相关问题上威胁阻止谈判,换取在关切问题上的利益,最终导致多边谈判难以推进。二是“单一承诺”存在问题。美国认为,在所有问题取得一致前不达成任何共识的方法,虽然有利于具有谈判意愿的成员间相互妥协让步、最终达成协议,但在多哈谈判中,单一承诺却成为了阻碍因素。在对几个国家都很重要的一个问题上,各方互不让步,就导致了整体谈判的无果而终。

(三)有关发展中国家的规则设计“不合理”。首先,对发展中国家无明确的定义标准。WTO框架下,对于最不发达国家(LDC)的认定采用的是联合国标准,但是没有对发展中国家的明确定义和标准。许多国家可以自称是发展中国家,“自我认定”即可。而WTO也明确规定,“发展中国家地位是以自我选择为基础,并不一定自动地被所有WTO成员承认”。换言之,美国没有一定要承认部分WTO成员是发展中国家的义务。其次,特殊和差别待遇原则的滥用。发展中国家可以享有特殊和差别待遇,可以在贸易谈判中享有更大的灵活性,也可以减轻其在WTO中的义务。美国认为,中国、印度、巴西和南非等成员,以人均收入较低为由,将自己定义为发展中国家,享有一系列特殊待遇,但却拥有和许多发达国家相似的经济体量,不仅没有承担充足的现有WTO义务,也对WTO达成新的贸易协议构成挑战。美国贸易代表莱特希泽称,许多国家认为利用发展中国家身份,可以得到“豁免规则”,让境况变得更好,但这加大了按规则行事国家的经济增长难度,有必要对发展中国家定义问题进行深刻反思。美国战略与国际问题研究中心的研究人员杰克·卡波尔(Jack Caporal)称,WTO的164个成员中有约三分之二的国家、二十国集团(G20)中有10个国家自称是发展中国家,导致WTO谈判陷入僵局。

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