唐世平:国际秩序的未来
2019年04月01日  |  来源:国关国政外交学人  |  阅读量:12981

如果说自由主义国际秩序内部有什么真正的自由,那一定是思想在交流互动过程中的相互竞争。涵盖西方“自由民主”国家在内的所有国家,与其担心思想在交流中的竞争,不如选择欢迎规则和准则在国际秩序中的论争,用思想的论争代替双方之间武器的较量。不愿意接受或尊重其他人的想法是受到族群中心主义驱使的结果,必须明确的是,其他人的观点也可能是积极的,接受其他人的观点不意味着情感上受到羞辱。毕竟在历史发展的进程中,人类社会一直在相互借鉴和学习,并由此推进了人类福祉的改善。

因此,智识的领导力而不是相对物质力量和其他支持是规则制定最有价值的组成部分,这在形塑未来的国际秩序上更加重要。在国际秩序的规则制定中,一个国家在某个特定领域所积累的专业能力而不是相对军事实力,更应该成为判断这个国家在规则制定中领导力水平的核心标准,这样才能更好地推进人类福祉。传统上,很少有来自非西方世界的思想能够被纳入到国际制度中,这部分是由于非西方世界缺乏必要的实力支撑其思想,同时也由于非西方世界还没有能力创造足够好的思想。从这个意义上说,非西方世界的社会科学家应该肩负起思想创新的责任。

例如,欧洲联盟可以带头制定规则、减少不平等、提供全民医疗保障,保护劳工权利和尊重人权。相比之下,美国也可以率先制定鼓励创新和技术产业发展的规则。同时,中国也可以为国际秩序的规则制定作出贡献。在基础设施建设、学校建设、减少贫困、经济持续发展等领域,中国有丰富的经验,应该在这些领域发挥更多引领作用,更好地向国际秩序传递信息。同样,印度可以为维护多民族社会的民主制度提供宝贵的经验。

事实上,应该允许不是大国甚至不是区域大国的国家在规则制定中拥有发言权。如果仅仅因为一个国家既不是大国,也不是“自由民主”国家,就拒绝让它在谈判桌上占有一席之地,这不利于推进国际秩序中规则制定的完善。事实上,一些重要的发展中国家一直在为制定新的规则或修改部分现有规则上共同努力,尤其是在刺激和维持经济发展方面。新开发银行(ND,前身为金砖国家开发银行)的成立是这一领域的第一个重大发展。中国成立亚洲基础设施投资银行(II)是近期的又一项雄心勃勃的努力。然而,更重要的是,新开发银行和亚洲基础设施投资银行都保留了其他多边开发银行(如世界银行、亚洲开发银行)的许多标准规则,同时也在努力寻求新的国际生态环境和规则。因此,新开发银行和亚洲基础设施投资银行既要与传统上由西方主导的老牌多边开发银行展开竞争,同时也要与之形成互补。事实上,除了美国和日本之外,大多数西方国家已经成为亚洲基础设施投资银行的成员国。

更加区域化和跨地区的全球化

交叠的区域秩序会成为未来国际秩序一个关键组成部分。虽然欧盟是我们考虑区域主义时会联想到的模本,但我们不能总以欧盟为标准思考区域主义。根据托马斯·沃尔杰(Thoms Volgy)等人最近的一项研究,除南亚外,拥有单一大国(如北美)的17个地区往往是最和平的。相比之下,没有大国的地区更容易发生暴力,比如中东。因此,当一个地区缺乏地区强国,或者一个地区强国不能或不愿(或两者兼而有之)建立和平的地区秩序时,该地区往往不那么和平。相比之下,拥有两个或两个以上(主要是两个)大国的地区,其结果取决于地区大国能否合作。区域大国合作往往产生和平(如欧盟),而缺乏合作(如东亚)往往更容易发生战争。

西欧在二战后基本是和平的,主要原因在于德国和法国之间选择相互合作。同样,俄罗斯和中国之间的合作日益密切,所以中亚可能成为和平地带。相比之下,东亚的未来看起来是令人担忧的,既有美日同盟与中国之间的较量,同时许多区域国家也不愿意接受先前的日本或者是现在中国在地区的领导角色。事实上,东亚峰会旨在建立一个只有东亚国家参与的更加一体化的东亚,但随着峰会的失败,东亚似乎缺乏一个真正的区域项目,至少目前还是如此。

这对于全球治理意味着什么?本文认为,区域韧性比过去任何时候都要重要。只要这些地区集团(甚至势力范围)是以规则为基础,通过和平方式建立的,当前的国际秩序就可能比只有一个中心的秩序更加稳定、更具韧性。的确,我们可以令人信服地说,二战后的国际体系之所以如此稳定,正是因为许多地区通过建立更多以规则为基础的地区秩序,使地区和平得以制度化。所以关键不在于一定要有一个规则制定者,而在于每个地区都有规则的存在。

在此不妨回顾一下,“美国强权之下的世界和平”也是在冷战之后才延伸到西半球以外的地方,这是第一次也是最后一次有一个秩序能够覆盖到全球。纵观历史,许多区域秩序都存在过,但并没有一个涵盖全球的秩序。尽管许多区域霸权会尝试建构能够管理大部分区域内部问题的区域秩序,但很少能够与美国主导的世界秩序背道而驰。那些认为美国主导的世界秩序将会走到尽头,并被另一个全球霸权支撑的新秩序所取代的观点是很难能够被证实的。

我们因此应该更加欢迎不同地区的区域主义项目,因为当区域能够处理好自己的内部事务时,整个世界会更加安全,善治也才更能够实现。事实上,如果区域国家能够管理好各自的区域事务,那么这些地区更能禁得住特朗普霸权下的挑战。毕竟,所有现有的安全共同体几乎都是在区域的基础上建立起来的。

如果区域日益重要,那么我们也可以预期到区域间关系对于未来国际秩序的重要性。这种区域间互动有三种可能存在的类型。第一种是区域外霸权(EGPs)选择与区域国家共同努力或者共同对抗其他地区的区域主义项目。区域外霸权(像欧洲秩序中的美国)和区域霸权(欧洲中的法国和德国或者东亚中的中国和日本),以及其他区域内中小规模的国家如果能够意识到合作比对抗更加重要,那么它们更可能选择共同致力于合作。在这个方面,美国一直是传统的区域外霸权。然而当下,欧盟和中国更可能加入这个行列。可以说,亚欧首脑会议、中非首脑会议和中国的“一带一路”倡议,都是欧盟和中国在其他地区可能发挥建设性作用的倡议。从目前情况可以看到,亚欧首脑会议和非洲联盟—欧盟首脑会议这两项区域间倡议对区域内一体化和区域秩序的建立几乎没有太大裨益,因为其中一个区域内的国家并不喜欢一体化的扩展。

第二种类型是区域内组织(像欧盟、非盟、东南亚国家联盟和上海合作组织)能够选择相互合作以创造新的区域间合作框架或倡议。这些组织能够将不同区域联系在一起,或者至少加强了彼此的联系。这里的关键问题在于区域是否具备更加成熟的区域主义项目能够引领区域间合作。例如,欧盟和东亚,甚至是欧盟、东亚和非盟是否能够共同合作。

第三种类型是不同区域霸权间的彼此合作。在许多议题上,美国一直是很多国家传统的合作伙伴。但是现在有了特朗普,至少在特朗普下台之前,主要的区域国家将会重新考虑它们对美国的温和主义路线是否仍然是可靠的。例如,中国和日本能否与拉美的阿根廷和巴西、或与南亚的印度展开更加紧密的合作?同样,法国和德国能否与中国和日本更紧密地合作?总而言之,由于区域变得越来越区域化,开放密切的区域间协调与合作可能将成为新兴多元国际秩序的重要支柱。

改革全球治理:更加自下而上而非自上而下?

根据上述对于秩序的定义,作为全球治理关键组成部分的规则或制度,与秩序覆盖范围和权力相对分配情况,共同构成国际秩序的三个维度。因此,改革全球治理就是要从国际秩序的一个方面进行改革,在建立新规则的同时,对旧规则进行修改(或修正),特别是要保留那些仍然能够发挥关键作用的旧规则。二战和冷战后的国际秩序基本上是自上而下的秩序,因为它们主要是由美国及其盟国强加的。维持这种现状的可能性越来越小。在制定规则和改革全球治理方面,现在正从自上而下的风格转向更加自下而上的风格。

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