叶玉:以“更大和更好”的世界银行促进全球危机应对
2023年05月21日  |  来源:澎湃新闻  |  阅读量:2635

20世纪90年代冷战结束后,经济全球化扩张,私人资本大举进入发展中国家,包括世界银行在内的多边开发银行(MDB)及所有国际官方资金的地位和影响不断下降。加之世行和国际货币基金组织(IMF)在救助发展中国家债务危机中推行“结构性调整”而陷入生存危机。

新世纪以来,国际发展环境发生深刻变化,全球化带来的市场失灵现象日益突出,使世行等MDB命运出现“转机”。一是全球金融危机的爆发更为频繁,凸显新的国际金融抑制现象,颠覆了发展中国家基础设施建设可单纯依靠私人资金支持完成的新自由主义主张;二是气候、卫生、冲突与难民等跨国性挑战蔓延,地区和全球公共产品的供给缺口加大,进一步加剧发展中国家面临的国际挑战。世行集团于2018年达成对服务于中等收入国家的国际复兴与开发银行(IBRD)和服务于私人部门的国际金融公司(IFC)的历史性增资,并启动对服务于低收入国家的国际开发协会(IDA)的市场化融资,致力于变得“更大和更好”,与世界贸易组织(WTO)遭遇边缘化的情形形成鲜明对比。

新冠疫情大流行病的暴发以及俄乌冲突等危机性事件的叠加,再次凸显世行与IMF一道在应对全球性危机方面日益重要的角色。2020-2022年间,二十国集团(G20)领导人峰会宣言提及世行和MDB共33次。自疫情发生后的两年半左右,世行集团共为发展中国家提供了约2000亿美元的救助,创历史新高。但是,2018年增资方案仅是为“十年一遇”的中等规模危机而设计的,而如今发生的多重危机使得其规模明显捉襟见肘。美元加息背景下,世行贷款的成本亦水涨船高,亦增加发展中国家的债务负担。如何进一步提升世行和MDBs资源的优惠性,提升其动员能力和影响,成为重要的政策议程。近年来G20国际金融架构工作组就此开展了大量工作,2023年G20主席国印度推动设立了专门的MDB专家小组。世行自身亦于2022年底发布新的“演进路线图”(以下简称“路线图”),计划就愿景使命、财务纪律和运营模式等展开新一轮改革,引发广泛关注。

世行提升能级面临的供给侧约束

“路线图”文件指出,世行已基本耗尽其危机缓冲资金,将于2024年再度面临“财务悬崖”。世行要有效动员其他公共及私人资源,首当其冲需要扩充其自身资源。但是,目前几种主要的资源扩充选项均面临约束:

第一,扩大利用资产负债表面临的市场约束。2021-2022年意大利和印尼分别主办G20峰会期间,通过设立专家组的形式推动MDB放宽资本充足率要求,更大发挥未缴股本的担保作用。这也是当前G20关于扩充MDB资源的最主要抓手。但2008年全球金融危机以来,G20实际上一直在推动MDB盘活存量资产。2008年时,IBRD股本贷款比(equity-to-loan ratio, ELR)高达37%,2014年IBRD实施财务改革,将该指标的下限值降至20%,新的“路线图”计划将之进一步降至19%,并探讨引入私人股本(hybrid capital)、双边担保项目,以及取消对单一借款国贷款上限(Statutory Lending Limit, SLL)等举措,但目前估计只能使IBRD未来10年的贷款能力增加500亿美元,即年均50亿美元,与目标中的数万亿美元动员目标相去甚远。在主要经济体加息、国际金融环境趋紧的背景下,此类措施空间有限。主要经济体为治理通胀而同步加息,IBRD和IDA国家均将面临融资成本上升的格局,制约其市场化融资的空间。

第二,扩大财政资金支持面临的政治约束。世界经济债务化和国际货币环境收紧的条件下,主要援助国均面临越来越大的财政开支压力,增加对外援助的政治难度加大。英国曾经是IDA第一大援助国,但在“脱欧”后大幅削减多边援助;俄乌冲突及其引发的能源危机使欧洲经济遭受重创,可能严重影响其他欧洲发达国家对世行等多边发展机构增加捐款的意愿和能力;就美国而言,拜登政府上台以来的确一改其前任立场,提升对IDA捐款,弥补了英国削减援助留下的缺口,但拜登政府自身正面临债务上限困扰,共和党对美国对外援助审查和限制加大,其是否能继续加大多边援助值得观察。对新兴援助国而言,疫情等因素亦加剧其自身面临的经济挑战,经济产出和财政收入增速下降,增加对外捐款的意愿和能力亦受到影响。这一大环境的变化不利于世行集团获得更多的股东国财政支持。但是,增加财政援助面临的激励机制不匹配,是更为根本的问题。增资扩股成为世行和IMF提升资源可持续性的必然选择,但是鉴于对治理权力稀释的担忧,增资议程迄今未能进入世行改革正式议程。

第三,传统捐款国扩大使用非核心资金机制,影响“一个世行”的组织行动力。2022年经合组织(OECD)出版的《多边发展融资》报告指出,2018-2019年间,世行和联合国均出台政策,以缓和指定用途的信托基金繁衍给其机构有效性带来的治理问题,但“树欲静而风不止”,如主要捐款国对世行的援助增量主要体现在对世行受托管理的金融中介基金(FIF)的支持,包括原有FIF的扩容,或增设新的FIF,以使资金使用更符合其外交政策优先项。美国拜登政府大力推动在世行IBRD下加大对气候相关资金的援助,不仅涉及世行与《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的分工协调问题,亦加剧世行集团内部资金机制的碎片化,增加协调难度。

供给侧约束带来的需求侧竞争

在财政和市场化资金“附加性”均面临约束的背景下,世行的资源分配竞争正在成为其“路线图”谈判的焦点:

第一,全球公共产品与发展中国家优先议程的竞争。2023年美国拜登政府致力于加倍对多边援助,其主要目的在于推动世行及其他MDB更多撬动气候融资,包括加大对世行受托管理的清洁投资基金(CIF)等FIF的支持,同时推动IBRD框架下增设新的气候变化援助资金窗口。不仅世行被要求大幅提升其动员私人资源应对全球气候变化的能力,IMF亦应美国等要求发起新的韧性与可持续信托基金(Resilience and Sustainability Trust Fund),将促进发展中国家支持气候变化应对纳入其政策主流。美国等推动世行在“减贫与共享繁荣”之外增加“可持续性”的第三使命,引发非洲等落后国家的很大关切。在中国等主要新兴国家组成的“十一国集团”(G11)支持下,世行或仅对其使命表述作微调,即坚持“减贫和共享繁荣”的“双使命”作为世行核心使命的地位,同时提升“以可持续、韧性和包容性发展的方式”促进“双使命”实现的重要性。

第二,中等收入国家与低收入国家的资源分配竞争。美国等发达经济体推动世行更多支持气候融资及其他全球公共产品议程,将带来资源向中等收入国家的再转移。“路线图”指出,2018年IBRD和IFC增资方案“服务于所有客户”,其言下之意是要进一步向低收入国家倾斜,而如今要在应对全球性挑战问题上取得进展,要重新定位该战略,重新关注对中等收入国家的支持。中国等新兴国家一直主张世行应继续保持与中等收入国家的合作,但疫情发生后,世行自身亦警告疫情带来全球近1亿人口重新返回极端贫困,“可持续发展目标”(SDG)的落实遭遇严重倒退,且低收入国家正因疫情、俄乌冲突和美元加息等因素而面临严峻的债务危机。新增资源有限的背景下,如果世行资金向中等收入国家转移,有违国际发展公平。

第三,危机性需求与中长期发展需求之间的竞争。新世纪以来,伴随全球化的发展,地区和全球性金融危机的发生更为频繁,包括1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机等;地缘冲突与人道主义危机事件的发生频率上升,近20年来爆发的严重冲突包括伊拉克战争、阿富汗战争、叙利亚战争、俄乌冲突等,造成严重的难民危机和人道主义危机,很大程度上挤占了传统援助国新增援助资源;新型传染病的发生概率上升,如埃博拉病毒、非典型肺炎(SARS)以及2020年初暴发的新型冠状病毒(COVID-19)全球大流行病,对国际格局带来深刻的影响。世行及MDB被要求在应对全球性挑战方面做得更多,弥补IMF及全球金融安全网的不足,严重影响了发展中国家基础设施建设等中长期发展需求。

第四,着眼未来,地缘冲突驱动世行资金分配及对落后国家的影响十分值得关注。一是美国对中国战略竞争的加强,亦蔓延到国际金融机构资金分配领域。波士顿大学的一项研究指出,与“一带一路”关系密切的国家在申请IMF救助时能获得的资源更少。二是乌克兰战后重建与国际发展的资源需求之争,可能在未来5-10年更加突出。俄乌冲突发生以来,MDBs和IMF均突破其政策限制为乌克兰提供超常规的支持,世行甚至利用IDA资金用于为乌克兰提供紧急支持,挤占了非洲等低收入国家的资源,同时设立若干信托基金以动员各方资源支持乌克兰。截至2023年3月9日,信托基金共为乌克兰动员了206亿美元。欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行等亦将重点转向支持乌克兰。2023年3月31日,IMF执董会批准新一期116亿美元乌克兰救助项目,这是总价值1150亿美元救助计划的一部分,旨在帮助乌克兰渡过战时经济难关,包括帮助其偿还外债,维持其债务可持续性。2023年3月23日,世行联合乌克兰政府、欧盟及联合国更新其评估报告,认为乌克兰重建需要花费十年时间,所需成本高达4110亿美元。

建议思考

第一,统筹推进增资与财务改革等多项改革议程,实质性地扩大世行可用资源,保护最落后国家利益。世行仍应进一步努力,落实G20专家组“资本充足率框架”(CAF)改革建议,但在全球金融市场趋紧的背景下,世行要有意义地增加动员资源的能力,需要扩充其核心机构资本金,包括支持IBRD增资扩股和即将到来的IDA第21轮增资。各主要经济体均面临预算压力上升的背景下,应探讨进一步扩大特别提款权(SDR)的发行规模,保护低收入国家的利益。各主要经济体除了应加快将IMF新近增发的6500亿美元等值SDR转借给低收入国家外,应积极探讨未来继续扩大使用SDR的可行性。2021年11月举行的第八届中非合作论坛期间,中国承诺转借100亿美元SDR给非洲国家,占其获得新分配SDR总额的四分之一。世行为低收入国家的最大债权人,在SDR的使用方面可以发挥重要角色。

第二,统筹减贫与全球公共产品的理念与实践,提升“一个世行”的发展有效性影响。OECD等传统援助国将气候应对等全球公共产品的概念与减贫援助相对立,推动设立了大量主题性纵向基金,这在一定意义上是为了彰显其援助的“附加性”,但带来世行以及联合国其他发展机构的整体行动力下降,也加剧发展中国家的管理成本。更关键的是,这一趋势使国际发展机构侧重偏离发展中国家的真正需求。中国倾向于认为,国际减贫与包容性发展本身即是一种全球公共产品,而且减贫的根本在于促进经济增长,是一种更具整体性和根本性的全球公共产品理念。迄今为止,中国对世行捐款主要是通过其核心机构,传统援助国应避免以提供全球公共产品为名增设更多的FIF,维护“一个世行”的统一性,确保其作为发展机构、服务发展中国家政策优先的根本目的。

第三,维护世行专业性、独立性与主观能动性,以“一揽子”协议方式弥合各方分歧,促进全球可持续发展,挽救多边主义。过去几年间,主要股东国之间的信任降至历史低点,亦给世行框架下的合作带来更大的挑战。世行预计将于6月份完成新行长的遴选程序,新领导班子应更加注重发挥自身的中间角色,促进主要股东国沟通协调,特别是统筹世行投融资、债务治理与机构改革等各项议程,促进各方利益平衡,维护其全球发展治理角色的公信力,也为其自身赢得可持续的资源支持。

(叶玉为上海国际问题研究院世界经济研究所副研究员)

分类: 全球治理
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