王洪一:非洲安全新挑战及对中非安全合作的影响
2019年01月30日  |  来源:国际研究学部   |  阅读量:2908

新世纪以来非洲政治形势的总体走势趋于稳定,但一直存在较为严重的安全问题。一些国家政权更迭频繁,局部军事冲突继续肆虐,恐怖活动呈分散化,治安威胁突出。

一、非洲安全问题的新挑战

第一,政党轮替造成动荡和冲突。非洲民主被称为“视觉民主”“形式民主”“部族民主”“宗法民主”,选举结果经常引发质疑,导致社会冲突。同时,非洲国家治理能力总体低下,政党轮替容易激化社群、族群和宗教三大传统矛盾。

第二,不可测的新军事冲突。非洲国家多处于社会转型阶段,新旧矛盾交织,军事冲突多发。刚果(金)等热点地区仍然不时发生战争冲突;利比亚等一些长期稳定的国家突然发生武装冲突,并且更加难以控制;中非共和国等一些原本恢复和平的国家陷入了新的冲突。

第三,恐怖活动日益分散化。非洲恐怖主义活动呈现分散化趋势,西非和中非成为受害最严重的地区。2017年,尼日利亚、埃及、索马里、利比亚和中非恐怖袭击死亡人数都超过300人。截至2018年3月,“博科圣地”造成的死亡人数超过2万人,占全球恐怖袭击的14%。

第四,治安威胁加大。非洲人口增长过快,贫困人口剧增,治安问题日益严峻;全球化给非洲带来负面冲击,非洲的跨国犯罪问题突出;多国财政困难,政府对社会治理的投入持续降低。

第五,卫生安全和气候灾害问题严峻。社会公共服务缺乏,卫生安全和气候灾害等问题日益突出。2014年西非爆发埃博拉病毒疫情,造成6128人死亡;气候灾害问题不断显现,撒哈拉沙漠南侵,20多个国家受影响;乍得湖、图尔卡纳湖、维多利亚湖等非洲大湖萎缩,尤其是乍得湖面萎缩了90%;粮食危机频频发生,2017年南部非洲2900万人粮食短缺。

二、影响非洲安全形势发展的新要素

第一,经济下滑造成非洲社会动荡。非洲货币发行权受制于人,西非和中非20多个国家的货币发行权受欧盟控制,几内亚比绍的货币发行权则在葡萄牙手中。同时,西方国家动辄降低非洲国家信用评级,加大了非洲国家获得外汇的难度。其次,美元加息加剧了外汇流失,埃及、安哥拉、尼日利亚、埃塞俄比亚、南非等国先后出现了严重的美元荒。由于债务负担沉重,非洲多国取消粮食、糖类、食盐、柴油等基本商品进口补贴,民众生活水平和购买力下降,社会骚乱多发。

第二,国际地缘政治斗争危害非洲安全。欧美在非洲的影响力急剧萎缩,但维护全球主导地位的雄心未泯。美欧国家以使馆为基点,以非政府组织为工具,以拓展西方公司利益为目标,在非洲各地煽风点火,制造冲突。

第三,美国反恐政策调整的影响。美国总统特朗普在竞选过程中将反恐问题列为战略重点,反恐策略仍在调整,非洲极端势力的反应也相对强烈,埃及和索马里的恐袭规模扩大。

第四,社会思潮变化迅速。全球化进入徘徊期,国际矛盾长期积累,社会群体之间隔阂加深。非洲社会精英和知识分子寻求突破和拯救方案,更容易接纳全球的各种负面思潮。“矿产资源民族主义”“全球化危害非洲”“以群众街头运动赢得社会权利”等各种思想在非洲的拥趸者增多。

三、非洲安全问题对中国的影响

第一,关于不干涉内政原则及内部分歧问题。坚持“不干涉内政原则”,是中非双方开展交往所共同遵守的基本准则。但非盟成立之初就在宪章中授予联盟“进行干涉的权利”。此后,非盟多次实施制裁和武力干涉。中国在《对非政策文件》中把不干涉内政列为中非关系的四项政策之一。中非处理安全问题的原则存在差异。同时,非洲安全问题引发非洲内部分歧,也使中国的选择左右为难。

第二,安全问题阻碍中非迈上更高层级的经济合作。在投资领域,中非双方已将产能合作确定为新的合作重点,但产能合作对投资环境有苛刻的安全要求。同时,非洲安全问题迟滞经济增长,导致非洲大陆被割裂成孤立的经济单元,难以形成统一市场。中非经济合作的模式仍是贸易和工程承包为主,资源开发为辅,工业投资微乎其微。非洲安全问题还威胁中国原材料稳定供应。中国当前从非洲大量进口石油、电解铜、铁矿石和木材,多数产品来源于冲突多发地区。

第三,投资和人员安全影响对非投资信心。受政权更迭和战乱影响,中资企业的投资项目面临合同废除、偿付违约、偿付延迟、财产征用等各种风险。按照保险惯例,企业最多只能得到直接经济损失的部分补偿,间接经济损失无法得到补偿。第四,中国与冲突国家的合作受西方攻讦。中非经济合作已占据非洲对外经济合作的主导地位,西方国家政府到民间普遍感到恐惧和忌妒。同时,西方国家试图扩大对非洲国家的干涉范围,积极推广“全球治理”概念,在联合国推广“多领域干预”,因此在安全问题上对中国掀起质疑和批评。

四、关于加强中非安全合作的思考

第一,加强中非安全事务合作。中国应主动参与修订国际安全原则和维和政策。当前联合国和其他国际组织适用的原则和理论过于陈旧,面临着进一步完善和修改的需要。中国应该加大理论研究的投入,为国际社会提供中国方案。促进不同架构中的政策协调。中国与非洲实现了联合国、地区组织和非洲国家之间的三层合作,需要加强各领域的协调,避免相互冲突和矛盾,改善参与方式和手段,提升效果和影响。积极参与联合国维和行动。提升派出人员的专业素养、外语能力、交流能力、适应能力、沟通协调能力。支持非洲的自主维和行动。与非洲共同研究和探讨新的维和理念;向非盟维和行动提供军事、警务、民事官员培训,帮助建设营地、后勤基地;向参与非洲维和行动的国际组织和非政府组织提供资助。

第二,加强应对恐怖袭击的能力。向非洲反恐事业提供必要支持。在联合国框架下加大政治支持,在非盟框架下提供更多反恐资金,在地区和双边框架下提供反恐技术和理论支持,提供更多培训名额、反恐装备。重视情报信息共享的国际合作。西方国家是非洲维和行动的主导力量,拥有立体的情报信息网络,中国应借鉴其介入模式、合作模式、实践经验。同时,如果中国能实现与其信息共享,对于保障在非投资和人员安全有积极意义。提高自身抵御风险的能力。应该完善中国海外人员的反恐和防恐机制;在使馆增设安全官,丰富巡视制度;以习近平总书记军民融合的理念,更大范围内建立军民共建、警民共建项目。

第三,推动中国安保力量走出去。安保力量是护侨手段的重要补充,也是参与维和事业的辅助手段,中国安保产业走出去势在必行。推动中国安保走出去,首先要明晰安保体系建设的行为主体及其职责。国资委可主导框架制定、颁布相关约束性的条例、构建责任及奖惩机制,明确将安保费用纳入海外项目合同。外交部可主导建立联动机制,以领事保护工作为核心,建立非洲安保网络。驻外机构可主导建立驻在国安保网络,实现部门间情报信息汇总和共享。其次安保力量要尊重联合国颁布的《私营安保公司国际行为守则》、《反对雇佣军的国际公约》、《奥安达公约草案》,国有企业不应直接建立安保企业。最后,安保企业应建立协调机制,制定行为标准和行业规范。

(作者:王洪一,中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员,摘自《国际问题研究》2018年第4期)


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