2017年1月20日，特朗普就任美国总统的那一天，美国的“深层国家”也被唤醒了。无论是在美国政客口中还是美国研究的学术话语中，“深层国家”（deep state）这个词语的关注度和使用频率不断上升。它是与特朗普专断式的决策行为相对应的美国稳固的国家机构与行政制度，通过这套制度，美国的联邦行政人员试图且通常能够将自身的利益和意识形态置于国家最高行政长官的偏好之上。

“深层国家”一词本身就自带神秘色彩，而本书的书名（Phantoms of a Beleaguered Republic）又给其罩上了一层神秘的面纱。“Phantoms”既可以被翻译成“幽灵”，也可以被翻译成“幻影”，而“beleaguered”通常被解释为“面临来自多方的攻击”，或是“被围困住”。本书描绘了一对“幽灵”，一方是隐喻特朗普式的专断总统，主张“单一行政”（unitary executive），另一方则是美国的“深层国家”。两个“幽灵”代表美国联邦行政系统的两种组织形态，而“被围困的共和国”即指美国国家。如果将书名直译为“幽灵围困的共和国”，其含义也就不言而喻。

本书围绕着特朗普任职时期两个“幽灵”之间的互动展开。然而，幽灵虽是超现实的，特朗普对于美国来说却并不是“外来生物”，他是美国自身政治与制度环境的产物。在这本书中，斯科夫罗内克(Skowronek)、迪尔伯恩（Dearborn）和金（King）三位作者最想说明的，就是什么样的制度生态环境衍生出了这样一位总统，而这种总统又如果影响和塑造了美国的行政体制。换言之，特朗普总统不只是一个动因，更是一个建构结果。

本书分为三个部分。第一部分重点讨论了特朗普担任总统后，如何将“深层国家”与“单一行政”这两种美国联邦政府组织形态之间的竞争推向高潮。前者的含义上面已经介绍过，而后者指的是行政部门团结一致、完全从属于总统。三位作者认为，“深层国家”是一种制度制衡，这个体系由宪法、行政法、总统行政令、司法判决等规则和指令建构起来，由200多万联邦雇员、咨询委员会的专家、政府承包商和利益集团参与运行，完全超越总统的控制范围。而“单一行政”强调的是总统的政治权力，它是从宪法解释推论而来，即任何行政部门在等级上都从属于美国总统，其责任就是负责执行总统下达的命令，从而形成单一合力。在“单一行政”体系下，总统的个人性格、分析能力和决策特征将极大地影响美国政策的制定。在特朗普任职期间，两个“幽灵”的较量达到了令人毛骨悚然的地步，即总统和他的行政长官们对于什么是好政府有着截然不同的理解。

本书的第二部分介绍了美国深层国家的内容及特征，以及特朗普对其造成的破坏。深层国家的“深”(depth)体现在五个层面：公务员系统、行政理念与规范、专业知识、任免制度，以及监督机制。这些机制与制度提高了政府运行的稳定性和连续性，促使政治领导是为公众而服务的。“深”的核心含义是指公共部门渗透到国家生活的各个方面，它反映了用于社会监管和国家安全的巨大资源。从这一章节来看，深层国家或多或少就是我们所说的“行政国家”。

在第三部分，作者们提出了对这一话题的反思与呼吁，即应该增加两种行政体系的协调，而不是任其互相拉扯。斯科夫罗内克最重要的学术贡献之一是对于19世纪晚期美国国家建构的研究，在本书的结尾，他也简单回顾了两种行政体系的历史演进及其带来的经验指南。

本书出版于拜登就职总统之后，其对于理解当今美国政治也有着重要的参考价值。人们似乎看到，一位资历丰富的老政治家再次登台，他相信科学、强调分权、重视法治、照顾中产阶级、坚决反对牺牲美国人民利益的外交政策。拜登本身就是从美国的深层国家中成长起来的，想必他也知道如何遵守和运用这其中的规则。然而，本书告诉我们的却是另一个道理，如果一个善于管理国家的总统也致力于煽动民众，他其实是违背了美国总统制的最初设计理念。换言之，与一个善于煽动民众却不会管理国家的总统相比，前者也只是有过之而无不及。

（刘露馨，中国人民大学国际关系学院师资博士后。本文仅代表作者观点，不代表本站观点。）