李枏:“大国竞争”下美国对非洲政策的特征与走向
2022年07月27日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:4169

自21世纪以来,随着中国的崛起,中非经贸合作持续增长,引发美国担忧。特别是在特朗普政府时期,在美国看来,非洲已经成为中美进行战略竞争的场所。特朗普政府将中美关系界定为“战略竞争关系”,从而加速了美国在全球范围内与中国进行战略竞争与对抗的步伐。拜登执政以来基本延续了特朗普政府凸显“大国竞争”的非洲政策,将其纳入美国全球战略之中。

一、“大国竞争”:特朗普政府“新非洲战略”

特朗普政府基本延续了以往美国历届政府对非洲大陆的传统政策。特朗普任内,在大约 5000 条总统推文中,只有 4 条提到了非洲,甚至特朗普在 2018 年 1 月与国会议员的见面会上错误地将海地以及非洲国家称之为“垃圾国家”,认为不应接受来自这些国家的移民。在特朗普任期内,他与非洲国家领导的会晤也不多。在与非洲国家领导会见中,特朗普几乎没有真正了解非洲国家面临的问题。而是更关心安全、移民以及美非经贸问题。

2018 年 12 月,特朗普政府宣布了一项“新非洲战略”。“新非洲战略”把整个战略设计置于美国与中俄的“战略竞争”大框架下,遏制中俄是这一战略的核心目标。为了实现“大国竞争”的目标,“新非洲战略”的实施手段包括:

首先,提出“繁荣非洲”倡议,以“美国模式”对抗所谓“中国模式”。“繁荣非洲” 倡议就是鼓励非洲领导人选择“高质量、高透明度、可持续”的美国投资项目,以替代所谓中国的“国家主导型倡议”。以此为背景,特朗普政府对非洲政策将“发展模式”作为与中国战略竞争的主要目标。然而,特朗普政府在对非经贸和援助政策中依然附加许多政治条件,要求非洲国家在政治上实行民主化改革,在经济上推进市场化改革,在社会治理上推动形成“善治”的公民社会。这些都没有什么改变,因此,特朗普政府的对非经贸政策仍然是政治优先经济,“美国优先”大于为非洲实际情况。

其次,消减中国在非洲的经济影响力。凭借掌握的西方话语权,特朗普“新非洲战略”加大渲染中国在非洲的影响力,这种宣传战显然是不用投入很大成本的,但却极具煽动性,可以广泛影响非洲国家的社会,从而“自下而上”来对非洲国家政府进行施压。特朗普政府对非洲的投资特别重视鼓励私人公司在非投资,试图借助投资、援助与贸易相结合的手段,在基础设施建设领域与中非共建“一带一路”倡议展开竞争,以此减少中国在非洲的影响。

最后,加大与中俄在安全领域的战略竞争,保持美国在非洲战略优势。特朗普赋予非洲司令部在发动突袭和进行其他军事行动方面更大的自主权,非洲司令部可以不经特朗普总统批准而先发制人。2020 年2月,美国国防部决定向非洲派遣陆军安全力量援助旅。美国国防部长埃斯珀指出,向非洲派驻安全援助人员是为了更好地在非洲与中国、俄罗斯展开竞争。

由上可见,特朗普政府的非洲政策基本上因循了历届前任的政策,但更突出“大国竞争”。尽管“新非洲战略”的目标是维持美国在非洲的影响力,然而,因为它过分强化美国的利益,反而并未得到非洲国家积极响应,基本处于被无视状态。特朗普所持守的“白人至上”的倾向,使得美国在非洲的声望以及软实力遭受到严重的打击,加之美国的全球霸权正在下降,使得美国在非洲的影响力急剧下降。事实上,英法在非洲殖民的历史经验表明,在霸权相对衰落的情况下,一旦疏于经营,则大国会快速丧失在非洲的影响力,从而被赶出这片大陆。美国也是一样,以大国竞争为目标的政策会在援助、贸易或安全提供方面暴露了其致命的弱点。

二、“大国竞争”的延续:拜登执政以来的对非政策及其走向

拜登政府仍然延续特朗普政府“大国竞争”的战略。自2021年1月上任以来,拜登一直寻求修复与非洲国家的关系,并将重点放在经贸与人权问题上。拜登在就职几小时之后就马上取消了特朗普政府对六个非洲国家的旅行禁令。2 月,拜登在非洲联盟峰会上发表视频演讲,在整个讲话中,拜登重申美国对非洲人权问题的高度关注,重拾特朗普政府一度放弃的价值观外交。国务卿布林肯在访非期间一直强调美国与非洲盟友的关系。可见拜登政府谋求与非洲盟友和多边组织深化共识,加强合作,这样不仅会巩固美国与盟友的关系,而且会为美国经济复苏服务,还会占据未来中美战略竞争中的优势。

在拜登政府看来,非洲大陆对美国经济复苏会起到积极作用。非洲国家的人口绝大多数是年轻人。非洲的人口增势对美国具有积极和消极的影响。然而美国也将面临更多更重要的问题和挑战,如气候变化、腐败、恐怖主义等。

为了应对以上的挑战,拜登政府将逐步采取以下政策:首先,加强对非洲新冠疫苗的援助。其次,积极引进美国的私营企业与公司。再次,继续推行“自下而上”的对非发展援助,推进西方民主和法治。为了消减中俄在非洲的影响力,拜登政府利用西方话语权公布“不透明的投资和供应链,并支持民间社会组织对这些不透明的投资进行调查并追究其责任”。第四,强化盟友体系,通过多边机制维持霸权。拜登政府强化与西非国家经济共同体的联系,从而谋求美国在西非国家经济共同体的主导力。南部非洲地区是美国在非洲大陆最关注的地带。拜登政府继续支持南非地区领导的作用,与南部非洲发展共同体协调进行多边对话,解决债务问题。最后,拜登政府将通过加大对学术、商业和文化交流的投入来实行积极的公共外交政策,以补充官方外交的不足。在这其中最为重要是培养青年一代。

总体而言,拜登政府对非洲政策更多延续前任历届政府的非洲政策,并继承了特朗普“繁荣非洲”倡议以及“新非洲战略”中“大国竞争”的内容,以私人企业为主的方式向非洲投资,以抗衡中国在非洲的投资;将援助更多集中于健康、教育和基础设施之中,希望通过培育民间力量来实现西方民主在非洲国家扎根,以削减中国在非洲的影响力。

然而,对于非洲国家而言,他们的态度却是两分的。一方面,受到美国民主价值观的影响,很多非洲国家公众支持西方民主制度。而另一方面,在这些国家看来,美国对非洲的援助要么口惠而实不至,要么附加政治条件。说到底,美国从未真正关心过整个非洲的发展,而是把非洲当成地缘政治博弈以及推销西方民主政治的工具。不仅如此,美国国内围绕种族不公正的问题正严重削弱美国在非洲的“民主灯塔”形象。非洲的年轻人很容易通过社交媒体平台看到美国警察暴力执法、枪支暴力和大规模枪击的悲惨场景。非洲年轻人越来越表现出希望非洲更为独立的倾向。从长远来看,美国的影响力将会在非洲逐渐衰落下去。

在相当长的一段时期,美国都将以“大国竞争”的面貌展开对非洲的争夺。非洲成为美国在全球范围内遏制中国的一部分,这将迫使非洲国家在中美关系大环境下进行各自的战略选择,进而影响到非洲局势以及中非关系。当然,美国能否或者能在多大程度上达到它的预期目标还是未知数,这取决于美国对非洲事务的重视程度以及非洲国家对中美在非洲博弈的反应。由此看来,中美在非洲的博弈过程仍将在长期中发生渐近性地演变,值得关注。

(作者为中国社会科学院美国研究所研究员。本文摘自《美国研究》2022年第3期)

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