李晨:拜登政府正式出台“印太战略”
2022年03月25日  |  来源:清华大学战略与安全研究中心  |  阅读量:4879

2月11日,拜登政府正式发布“印太战略”文件。这一版的“印太战略”明确了五大目标,包括:促进“印太”地区在政治、海空域和新技术领域的“自由开放”;基于美国的盟友伙伴关系,加强“印太”各国之间及同域外国家之间的联系;以“印太经济框架”和基础设施建设合作等驱动“印太”经济繁荣;以“一体化威慑”、军事技术创新、安全合作等方式强化“印太”安全;应对新冠疫情等非传统安全挑战,增强地区韧性。

拜登政府还提出了落实“印太战略”的行动方案,包括:进一步投入资源,引领“印太经济框架”,强化威慑,支持东盟和印度,落实美日印澳四国机制(QUAD),拓展美日韩合作,加强美国与太平洋岛国的伙伴关系,支持“良治”和开放,发展坚韧、安全且可信的新技术,等等。

拜登政府的“印太战略”表明本届白宫在战略导向上继承了特朗普时期对“印太”地区的高度重视,同时总结执政首年的战略实践,为下一阶段的战略规划和实施提供指导。拜登政府也希望通过制定“印太战略”,构建体现其战略思想的大国竞争框架,让美国继续掌握主动。

2021年3月12日,美国总统拜登参加“四方安全对话”(QUAD)峰会视频会议。

从特朗普到拜登  

特朗普执政时期,也曾制定“印太战略”,其规划和实施是对拜登政府“印太战略”的铺垫。特朗普政府根据2017年《美国国家安全战略》报告制定《印太战略框架》,并于2018年2月批准实施。此后,美国国防部和国务院也分别发布公开版的“印太战略”相关报告,进行政策宣示或介绍实施进展。特朗普政府下台前,将《印太战略框架》提前解密,从中可以看出,其规划和实施已经明确将中国视为“首要挑战”,高度重视发挥美国军事实力和盟友伙伴的作用。然而,特朗普政府的“印太战略”也面临局限,包括初期主要以朝鲜半岛为中心,且政策不连贯;对外政策工具中轻视外交,过度依靠军事;过度强调美国单方面的繁荣,在经贸关系和防务分担方面与日、韩等主要盟友产生摩擦,等等。特朗普政府后期,不断升级对中国的打压,引发本地区各国的担忧。

拜登政府的“印太战略”继续以中国为主要竞争对手,但也根据拜登团队的战略观念和形势发展变化作出调整。一是,进一步强化对华战略竞争的主题,淡化朝鲜半岛和其他方向的“挑战”。二是,强调美国的“回归”,在经济领域淡化保护主义色彩,减少与中国以外国家的摩擦,为全方位动员盟友伙伴创造条件。三是,不把军事视为主要手段,重视多种手段的综合运用。

与特朗普政府解密的《印太战略框架》相比,公开发布的拜登政府“印太战略”有其自身局限性。特朗普政府的《印太战略框架》主要供政府部门内部使用,更重视不同方向情景的想定和不同层次目标的设定。拜登政府的“印太战略”直接以公开文本发布,需要照顾多方观感,政策宣示和政治动员色彩更浓。拜登政府的“印太战略”在其执政一年,尤其是遭受阿富汗仓惶撤军的战略挫败之后发布,需要重复和放大拜登政府在“印太”方向取得的“成就”。所以,这版“印太战略”在安全领域的相关内容完全重复美国国防部长奥斯汀在印太司令部和“里根国防论坛”等场合发表的讲话,突出建立美英澳三边安全合作机制(AUKUS)等拜登政府的“政绩”。

位于日本冲绳的驻日美军汉森军营。照片摄于2021年12月10日。

构建新的竞争框架  

拜登政府的“印太战略”将“印太”地区视为与中国进行战略竞争的首要区域,试图构建新的竞争框架。虽然拜登政府强调其“印太战略”并非对华战略,但对华竞争仍是这版“印太战略”的主要着眼点和落脚点。拜登政府一方面尽量避免与中国迎头相撞,强调“不寻求改变中国”,但继续淡化美中协调合作的战略意义,同时在地区层面全方位扩展对华竞争的领域。

拜登政府“印太战略”寻求的竞争方式是全方位的竞争,而非仅限于地缘政治这个单一领域。拜登政府意识到以传统地缘战略竞争为核心的路径在“印太”地区将只能取得有限的实施效果,因而不像特朗普政府那样强调美国硬实力在地缘政治以外的领域难以发挥作用。在这版“印太战略”里,拜登政府没有使用传统的“力量均衡”(balance of power)概念,而是强调有利于美国的“影响力对比”(balance of influence)。拜登政府还把一些地缘政治领域的议题转入其他领域,比如将海上竞争纳入“地区自由开放之争”。在安全竞争领域,拜登政府调整了议题排序,提升了台海问题的重要性。

对于竞争领域的新认知带来了对盟友伙伴关系的新认知。在传统地缘政治竞争中,美国对盟友伙伴的重视程度主要取决于其地理位置的重要性和综合国力水平,以及对威胁的认知是否符合美国的战略需求。拜登政府重视影响力竞争,进一步扩展了盟友伙伴范围,强调美国将关注包括东北亚、东南亚、南亚、大洋洲、太平洋岛屿在内的“本地区每一个角落”。拜登政府还认为美国与中国的竞争具有“全球性”,因此强调“印太内外的协同”,尤其是美国在欧洲的主要盟友伙伴(包括北约组织)对“印太战略”的参与。

拜登政府也寻求多样化的竞争手段。拜登政府意识到美国要解决国内问题,保持发展势头是竞争的基础和重要手段之一。同时,美国需要运用多样化的竞争工具支持盟友伙伴,包括强化价值观的影响、加快技术创新与分享、提供应对传统和非传统安全的各类公共产品等。

在这份“印太战略”文件中,拜登政府提及对华关系的两层积极意义:一是要与中国开展“负责任的竞争”,防止失控和冲突,也就是重视竞争管控;二是在部分跨国议题上需要中国的合作。拜登政府坚持认为,合作应对跨国议题是大国责任,不应受双边关系其他方面分歧和竞争的干扰。

困境和短板 

拜登政府的“印太战略”反映其竞争思维也存在困境和短板。一是误判主要竞争对手;二是目标设定过高,资源分散;三是以旧思维管控新竞争。

可能是为避免刺激中国,拜登政府的“印太战略”刻意回避对中国的地区和国际行为做出系统性分析和判断。拜登政府上台以来,美国并未展开新一轮对华政策辩论,对于中国的认知和判断主要基于特朗普时期形成的所谓“战略共识”。虽然拜登政府强调“不谋求改变中国”,但把美国对中国内外政策的误判作为“印太战略”的出发点,继续渲染“中国威胁”“中国挑战”,难以客观把握本地区当前的战略环境和未来演变趋势。

拜登团队深受后冷战时期美国战略经验的影响,其“印太战略”的目标设定和手段选择仍然缺乏克制,难以控制成本,在一些方面还与现实脱节。拜登政府在地理范围和竞争领域上均未明确区分轻重缓急。拜登团队虽然意识到改变中国已不可能,但低估了塑造中国周边环境的难度。在经济和技术等竞争领域,美国国内缺乏向区域国家长期提供公共产品的意愿和能力。相比而言,冷战时期,美国在欧洲的竞争战略比较成功,主要原因包括保守的目标设定,以及二战后美国在西欧有限范围内提供安全和经济等方面公共产品的能力处于顶峰,并且形成长期的两党共识。

拜登政府的“印太战略”包含竞争管控的内容,但局限性强。首先,拜登政府片面吸取冷战经验,将竞争管控的重点放在通过建立规则来避免军事冲突上。冷战时期,美苏在战后边界和柏林危机等欧洲安全热点问题上达成妥协,建立尽量包容各方利益的安全秩序,构成摩擦减少和规则起效的重要前提。但现在,拜登政府不愿为包容性的地区安全秩序作出实质努力,也就无法有效管控安全竞争。其次,拜登政府意识到当前大国竞争涉及多个领域,但并未思考各领域竞争升级和议题联动带来的挑战。

俄乌冲突带来影响  

受乌克兰危机的影响,拜登政府推迟发布其任内首份《美国国家安全战略》报告,但按计划如期发布“印太战略”。2月底乌克兰危机升级为俄乌冲突,目前战事尚在进行,其结局和善后方式仍不明朗。无论是否继续升级,是否陷入长期僵持,俄乌冲突都会对“印太战略”的实施带来巨大影响。美国短期内将面临挑战,但长期可能获得“机遇”。

乌克兰危机升级为冲突甚至战争,是美国近年明确的大国竞争战略首次遭受重大挫折,影响“印太”盟友伙伴对美国的信心。2021年12月乌克兰危机升级后,美国一直多管齐下预做准备,包括威胁对俄实施经济制裁、加强北约东线前沿部署、与俄展开战略安全对话等,但也继续回避俄罗斯的核心关切。俄乌冲突的爆发标志着美国前期应对方略的失败,尤其是有限威慑的失败。这种失败对同受大国竞争影响的“印太”各方的心理冲击大过阿富汗仓皇撤军。因此,美国采取多种措施显示“印太战略”调整的坚定性,包括公布驱逐舰过航台湾海峡、派遣美军参谋长联席会议前主席马伦将军率领的前国安高官代表团访台。

俄乌冲突折射出的欧洲传统安全问题将会制约欧洲盟友和美军部分军种跨区参与“印太”竞争。乌克兰危机都暴露出北约军事体系的短板,尤其是在面向俄罗斯的东线。弥补这些短板不仅需要美国和处在前线的东欧国家加大投入,也需要英国、法国、德国等欧洲大国的更积极参与。相较美俄,欧洲国家武装力量规模有限,战备程度不高,如在欧洲方向加大投入,势必制约这些国家对其他区域的力量投送,也牵制它们的经济发展。在俄乌冲突烈度和规模可控的情况下,美国尚不需要大幅调整军事战略,但部分军种必须分配资源应对欧洲变局。例如,美陆军必须更加重视大规模地面作战,这种作战模式与西太平洋“第一岛链”的作战环境并不匹配。空军也需要加强在欧洲的部署,尤其是新型战斗机和轰炸机的部署,这就可能减少美空军在“印太”方向的灵活支配资源。

俄乌冲突升级,推动美国大国竞争的国内外动员,从长期看将会助推强化美国的竞争工具,尤其是军事手段。面对二战结束后近80年来欧洲最大规模的地面常规军事冲突,拜登政府控制国防开支,推行外交政策“非军事化”的设想将面临前所未有的阻力。美国国内所谓“战略共识”将会进一步变化,推动全方位加强战备,不仅限于欧洲或“印太”方向。美国决策者担忧欧洲和西太平洋联动这一“最坏情况”。只要俄乌冲突相对可控,不升级为北约和俄罗斯之间的正面直接冲突,美国不必直接参战,就能够把动员起来的更多资源投向“印太”。

俄乌冲突对国际秩序的持久震荡将从多个方面塑造“印太战略”格局。一是各方对中美俄欧互动过程更加敏感,误判彼此战略意图进而强烈反制对方行为的可能性增加。二是美欧对经济制裁工具的过度使用和各方过度抵制带来的经验教训,将影响未来的全球和“印太”经济互动。三是俄乌冲突可能影响中长期主要大国力量对比的变化。如果俄欧都大力投入欧洲安全竞赛并且相互制衡,美在“印太”的战略主动权可能增加。

总之,拜登政府的“印太战略”对特朗普政府时期以军事手段为主体的“战略”进行了优化和扩展,以投入大国竞争为核心形成了更加体系化的战略指导。但受制于美国国内的困局和全球战略态势的转换,以及拜登团队自身的思维局限,这一版“印太战略”也存在明显的局限和短板,尤其是在操作层面,面临诸多不确定性。这一战略的实施会相应增加美国影响地区事务的主动权,但不会太多。需要注意的是,拜登政府的战略规划尚未完成,根据形势变化仍会不断细化和调整。

拜登政府“印太战略”虽然对中国着墨不多,但强调“塑造地区态势”,所要按美价值标准和战略意图进行“塑造”的就是中国的周边态势,也就是针对中国的。拜登政府希望通过扩展竞争领域来掌握中国周边地区的主动权,但忽视了在很多新领域,尤其是区域合作领域,中方的区位优势和比较优势都是很大的,比美国更具态势塑造能力,美国将因此面临被“成本强加”的困境。对中方而言,在经济、基建、传统和非传统安全等领域集中优势资源,应对来自美及其盟友伙伴的直接威胁中国领土和主权完整的“高端竞争”,适当包容对方通过演训等方式仅显示存在的“低端竞争”,将增强中方塑造形势、赢得主动权的能力。同时,中美保持对话沟通,求同存异,防止误判,不可或缺。

(作者为清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授李晨。)

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