史志钦:二十一世纪需要怎样的多边主义
2021年08月16日  |  来源:人民论坛  |  阅读量:3862

关于多边主义的界定,学术界认为有两种含义。第一,多边主义可以用来表述一个主权国家的外交行为取向,即从个体国家的角度考虑它的对外行为方式,这也就是我们常说的多边外交。从这个角度出发,多边主义被认为是一种与孤立主义、不结盟运动相类似的国家对外战略。第二,将多边主义定义为“依据普遍行为原则,协调三个或三个以上国家的制度形式”。这种定义更强调了多边主义中制度发挥的作用,因此也被称为制度性多边主义。第二次世界大战后,多边主义逐步以《联合国宪章》的宗旨和原则、国际法和正义为基础,通过促进对话和增进信任,成为世界安全、稳定、和平与繁荣的制度性基础。

进入21世纪的第三个十年,虽然和平与发展依然是时代主流,但是全球进入了大调整和大变革的时期。面对百年未有之大变局,全球化的加速扩张导致全球性问题凸显乃至新型全球性危机频发,多边主义在应对新型全球性危机过程中虽然取得了一定的成效,但是也表现出不公平、缺乏执行力以及反应较慢的特点。为了更好地应对全球性危机的现实挑战,21世纪的多边主义正在经历艰难转型,逐步朝着去等级化以及有效化方向发展。在2020年新冠肺炎疫情全球大流行期间,多边主义机构为全球疫情防控提供了巨大帮助,使得各国意识到通过多边主义进行合作是解决问题的关键。但与此同时,疫情也使得单边主义与保护主义日趋严重,部分国家在国际社会中制造虚假信息,借助疫情话题人为挑起国际社会的对立,贸易和人员被隔绝,对全球的多边主义秩序造成了严重的挑战。

中国是多边主义的坚定支持者和维护者。特别是党的十八大以来,习近平总书记为破解全球四大赤字进行思考,对中国参与多边主义进行了全局性、战略性以及方向性的谋划。一方面,中国维护以联合国为核心的多边主义体系,积极承担国际责任、履行国际义务,促进多边主义体系朝着民主化、有效化与平等化的方向发展;另一方面,中国作为最大的发展中国家提出“共商共建共享”的全球治理观,通过共建“一带一路”、上海合作组织、金砖国家峰会、中非合作论坛和G20等多边主义合作机制,为多边主义补充发展中国家方案引导多边主义发展。特别是新冠肺炎疫情暴发以来,习近平主席在国际场合多次强调中国是多边主义的坚定支持者,解决全球问题的出路是维护和践行多边主义。习近平总书记提出的一系列重要理念、开展的一系列重大实践,是习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平外交思想的重要组成部分,为多边主义理论和实践创新发展作出了重大贡献。

21世纪多边主义取得的成绩

冷战结束后阻碍全球化的政治对抗力量逐渐消解,全球化朝着纵深方向快速发展。伴随着全球化快速发展,国家之间相互依赖增强、共同利益增多、国际交往频繁,为多边主义发展奠定了良好的基础。进入21世纪,多边主义理念更加深入人心,多边主义机构逐渐壮大,为维护世界和平、促进世界经济发展提供了良好的合作基础。

第一,多边主义合作与理念深入人心,为维系世界和平与发展提供了重要助力。21世纪多边主义理念深入人心,各种类型多边主义机构蓬勃发展成为国家间对话协商和合作共事的有效平台。各国普遍接受通过多边主义体系来调节与本国相关的全球性事务,纷纷加入各式多边主义机构。伴随着经济全球化的深入与科技的进步,国家之间联系更为密切,全球逐步形成了紧密联系的共同体。在这个共同体中多边主义机构发挥着重要的作用:联合国的对话协调机制为维系世界和平作出巨大贡献,世界贸易组织、世界银行促进经济全球化为全球发展提供了巨大的推动力。

和平、发展、公平、正义、民主、自由等作为多边主义理念通过多边主义的传播与实践已被各国接受,并成为世界各国交往的基本准则维系世界和平。在21世纪的多边主义中,和平与发展是多边主义的最终目的,民主与自由是多边主义的构建规则,公平与正义是多边主义的评价标准。通过多边主义进行沟通与协调维系和平,为世界各国的发展提供良好的外部环境;以民主原则构建多边主义运作的基础,通过多边主义法律机构秉持正义、力行国际法,为世界各国提供公平的国际秩序;通过多边主义推行自由贸易体系、提供有效的国际规则,为世界各国的发展提供支持。

第二,多边主义机构逐渐壮大,在推动宏观经济调控发展方面卓有成效。进入21世纪,多边主义机构规模逐渐扩大、机构增加速度越来越快。首先,几乎所有国家都加入联合国、世界贸易组织以及世界经济组织等传统多边主义机构,以联合国为首的多边主义机构在全球维系和平与稳定方面处于越来越重要的地位。其次,东盟、欧盟、非盟等区域性经济组织通过区域经济一体化促进了全球经济发展,构建了全球价值链与产业链,成为促进世界经济发展的重要多边主义机构。最后,伴随着经济全球化的快速推进,非政府多边主义机构逐步增多,成为促进全球发展与公平的重要机构。

更值得肯定的是,世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织通过加强合作以及构建开放型经济体系,不断提高多边主义机构在全球经济中的协调作用,多边主义机构在世界经济发展的进程中发挥了越来越重要的作用。同时以应对2008年金融危机为契机,二十国集团作为多边主义机构进行协商合作,通过国际宏观经济调控为塑造积极的全球经济、金融宏观调控体系提供了制度化危机解决的思路,在稳定金融、推动世界发展和促进就业等具体问题上取得了良好的效果。以财政与货币政策为基础的制度性政策通过促进全球金融监管协调、维护世界金融市场的协同性,对金融危机后的全球经济秩序恢复与重构发挥了巨大的作用。通过二十国集团这一新兴多边主义机构对危机的解决思路,确立了以公平为原则体现发展中国家在世界经济中的代表性与话语权,为全球经济多边主义体系改革指引了方向。

第三,在应对全球新兴问题方面多边主义成为重要抓手,成绩突出。进入21世纪面对全球性新兴议题,现有的多边主义体系卓有成效,特别是在气候变化、公共卫生以及消除贫困方面成绩更为突出。在公共卫生方面,世界卫生组织对国际公共卫生与健康事业的发展提供了规范标准和技术支持,促进了健康卫生进步,有效延长了全球人均寿命;在气候变化方面,联合国就气候变化、生物多样性等议题达成了诸多可持续发展的公约协议,为应对全球气候变化提供了共识性规范;针对全球贫困危机,世界银行不仅通过贷款资助发展中国家,诸如社会保障、文化教育和环境保护等具体发展项目,还为发展中国家的员工提供技术和经验培训。

不仅如此,多边主义还对其他全球性问题发挥了预防控制作用。特别是新冠肺炎疫情暴发后,以世界卫生组织为核心的多边主义机构通过分享抗疫经验、防疫物资调配以及疫苗分配,为全球抗疫发挥了不可或缺的中心协调作用。与此同时,面对因疫情导致的全球经济疲软,世界贸易组织与国际货币基金组织两个全球多边主义机构联合推动重债穷国减债计划与债务可持续性框架,提出消除贫困战略,增强不发达国家当前融资需求与未来还款能力的匹配度,并评估外部债务压力风险,为贫困地区提供人员、资金和能力建设援助等。

全球性新兴问题对现有多边主义的冲击

21世纪现有多边主义在全球发挥越来越重要作用的同时,也面临百年未有之大变局的巨大冲击。前所未有的全球秩序危机凸显、全球经济衰退加剧、发展中国家与发达国家的矛盾增大、全人类身体健康遭受威胁、新冠肺炎疫情导致多重危机……对多边主义体系形成前所未有的挑战。

第一,全球秩序危机叠加,多边主义面临治理失灵的风险。进入21世纪,失序的威胁感和紧迫感在全球范围内蔓延加剧。21世纪的序幕在恐怖袭击的背景下拉开,国际范围内恐怖袭击和军事冲突的频繁发生,不仅冲击了发达国家的安全秩序体系,更给世界广大民众带来恐慌和不安。从深层次来说表现出单边霸权主义潜在的负面影响,由发达国家所主导的反恐所造成的局部热战进一步加剧了全球安全秩序的瓦解。随之而来的由区域冲突造成的移民难民危机,形成了新的区域张力和问题,一些地区的孤立排外行为正在发生,带来严重的社会撕裂和对抗,形成严重的人道主义问题。

伴随着经济全球化的逐步深入,发达国家与发展中国家实力逐渐平衡。但是伴随着全球增长乏力以及全球性金融危机的爆发,发达国家与发展中国家矛盾进一步加深,导致两大阵营的矛盾凸显,加剧了全球秩序的不稳定和不确定性。以美国为首的部分发达国家以多边之名行单边之实,通过自身在多边主义机构的优势地位对发展中国家进行打压;拒绝缴纳会费、拒绝推举相关官员从而破坏多边主义机构内部的有效性,甚至单方面无端退出多边主义国际组织破坏多边主义机构的完整性,致使多边主义面临失灵的风险。

第二,全球经济发展持续低迷,多边主义面临基础不稳的困境。21世纪经济全球化通过多边主义的推动进一步深化,经济全球化为全球经济的发展提供了巨大的动力。但是,伴随着经济全球化的深入,其为世界经济的助力逐渐减弱,也导致了人们对全球化所带来后果的反思:一方面,发达国家通过自身的科技、资本优势撷取了巨大的利润,使得世界范围内贫富差距加大;另一方面,全球范围的危机使人们意识到,全球化在促进本国发展的同时也为危机传导带来了便利。特别是2008年的金融危机所带来的对全球化的反思与怀疑,动摇了对多边主义的信赖基础,引发了对多边主义经济体系的指责。

对经济全球化的反思形成了逆全球化的政治行为。多边主义作为21世纪经济全球化的重要助推力量,其合理性基础也遭受质疑。特别是新冠肺炎疫情发生以来,为了控制疫情,多国采用物理隔绝的方式,控制人口与货物的流动,造成全球产业链与供应链的断裂,带来全球经济大衰退。疫情给全球经济造成巨大伤害,现阶段全世界失业率仍居高不下,贫富阶层分化进一步加剧,普通民众的生存空间遭受挤压。逆全球化力量空前强大,世界经济政治的不确定性增强、不稳定性增多等因素导致多边主义面临基础不稳固的局面。

第三,全球保守极化思潮抬头,多边主义理念遭受冲击。伴随着全球问题的频繁出现,人们的社会心态和思想观念也在发生变化,不安和焦虑变得显著,保守与极化的思潮在全球范围内涌现,不断冲击着全球共有的价值理念与共识。失序的威胁感知,经济的低迷体验,带来了文化观念层面的消极反馈。民族主义、民粹主义、保护主义等在多地抬头,恐怖主义、分离主义也在多地暗流涌动。国家间的互不信任情绪进一步加深,由此,多边主义面临着进一步封闭化的困境。

在反全球化与保守主义思潮的影响下,全球民粹主义盛行。民粹主义将疫情作为反全球化的重要论据,利用疫情的负面效果助推逆全球化政策。与此同时,进一步将不利因素与全球化进行链接,并以此将经济、科技以及国际合作等话题高度政治化,提高多边主义的合作成本。民众不安与异动的情绪通过民主形式/程序逐步传导到政治层面形成民粹主义,并将现有的负面情况作为反全球化合作的证据,破坏多边主义合作基础。

第四,全球性危机威胁人类生存,多边主义面临效能不足的挑战。科学技术在不断进步的同时,负面影响也日益加剧。新技术带来的生态破坏、环境污染等加剧了人类健康生存的威胁,触发了一系列自然和社会问题——不可再生能源的消耗与争夺带来生态恶化与冲突、不受规约的新技术带来道德伦理问题等。由全球气候变化所造成的粮食生产面临威胁,海平面上升造成发生灾难性洪灾的风险也在增加,这些都对人类的生存环境造成了挑战。新冠肺炎疫情等传染性疾病在紧密联系的世界上以前所未有的速度传播暴发,更是直接威胁人类性命。

在面对全球性危机时,现有多边主义都会成立相关机构进行协调,并且世界各国都认识到面对全球性危机需要世界各国形成合意、努力解决。但是在通过多边主义形成应对计划后,协定各国却并没有快速有效地执行,有些国家甚至罔顾全球利益擅自退出协议,对全人类的利益造成伤害。在此次新冠肺炎疫情中,多边主义机构效能不足的问题体现得更加明显。虽然世界卫生组织对疫情防控已有及时且明确的要求,但由于多边组织的协调效能不足导致相关措施并未得到很好地执行,造成疫情在全球范围内失控,形成全球性危机。

21世纪多边主义的发展方向

面对全球性问题导致的全球危机,坚持多边主义成为解决全球性问题、化解全球危机的必然道路。21世纪以来,多边主义的理念已经深入人心,多边主义的制度体系也日益完善,但新的全球性问题所带来的冲击和挑战又暴露出多边主义的短板与不足,尤其是执行力不足、应对不及时等。习近平主席指出:“21世纪的多边主义要守正出新、面向未来,既要坚持多边主义的核心价值和基本原则,也要立足世界格局变化,着眼应对全球性挑战需要,在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系。”因此,21世纪的多边主义应以现有的多边体系框架为基础,构建更加包容的多边主义宏观调控机制,通过共商共议确立多方遵守的国际法律规则,以差别责任为原则明确发达国家与发展中国家在多边主义中的职责,通过与时俱进的多边主义解决新的全球性议题。

首先,21世纪的多边主义必须以全球与人类命运共同体为视角。在传统的认知理念中,三个或三个以上国家进行的合作就被视为多边主义形式的合作。但在21世纪,伴随经济全球化与科技的创新进步,全球各个领域的联系日益紧密,各个国家不再是相互独立的行为体,而是相互依赖的共同体。与此同时,21世纪涌现的众多全球性问题,使得世界各国必须携手合作,为了全球与全人类的利益,各国也都已经接受了合作现实,并根据自身情况选择性地加入了各种多边主义机构。但是,一些国家虽然参与了传统多边主义合作,也符合多边主义的形式要求,实质上却处处彰显出霸权主义、单边主义的行动轨迹,通过有选择的多边主义,损害了相关国家利益、牺牲了世界人民的福祉。

所以,21世纪人们需要更新多边主义认知理念,不应机械性的以形式上三个或三个以上国家协调合作作为多边主义的判断标准,明确多边主义应是符合全球与全人类共同利益的多边主义。多边主义所促成的合作不该仅限于国家之间的多边合作,更应推崇基于全球乃至全人类的共同利益进行合作。21世纪多边主义的合作在遵循全人类的共同价值,也就是坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由等的基础上进行合作。若仅仅是形式上多个国家的合作,实质上却违反全人类的共同价值,干涉别国内政、阻止他国发展,实施冷战以及贸易战的行为,这不仅不是多边主义,而是反多边主义。历史与现实已多次告诉我们,这种以多边主义为名、行单边主义之实的行为必然贻害无穷。

其次,21世纪的多边主义必须坚持更加包容、平等的理念。现阶段的多边主义体系形成于二战后,虽然在很多方面已经形成全球共识,但西方发达国家在现有多边主义机制中仍拥有较大权力,发展中国家参与不足。进入21世纪,发展中国家在经济全球化的推动下逐渐融入全球经济体系并取得较好的发展,与发达国家的力量对比逐渐缩小。但是现有多边主义体系内依然没能改变以西方为主导的局面,这不仅反映出国家间力量的不均衡,而且加深了全球的不平等格局。与此同时,在现有多边主义体系中,发展中国家与发达国家缺乏共同的文化与认知基础,致使各国对多边主义虽然拥有一定的共识,但却无法转化成稳定有效的运行规则。

21世纪需要以包容平等为原则构建开放的多边主义,提高全球共同参与多边主义的意愿,提高多边主义机构的政治能动性,并将此作为多边主义机构权力格局改革的新原则。一个分裂的多边主义无法应对人类面临的共同挑战。全球人类已经形成了密切联系的关系网,不同文明、文化没有高低贵贱之分,世界各个多边主义机构不应以有色眼镜孤立、排斥和封锁任何国家。现有多边主义体系需要通过不断改革,构建出以平等为原则、以包容为目的开放式全球多边主义,塑造能真正代表世界各国利益的多边主义机构,以此妥善应对全球危机。

再次,需要在维护联合国权威的前提下,通过法治建设更有约束力的多边主义机构。习近平主席说:“没有这些国际社会共同制定、普遍公认的国际法则,世界最终将滑向弱肉强食的丛林法则,给人类带来灾难性后果。”现阶段,随着发达国家与发展中国家的冲突不断加剧,部分发达国家一方面公然违反《联合国宪章》,以自身强力对他国进行侵害;另一方面又在不符合自身利益的时候无视多边主义机构,实施有选择的多边主义。某些发达国家的行为侵害了全人类的利益,严重损害了多边主义机构的权威性和有效性。在新冠肺炎疫情大流行的背景下,部分发达国家以自身利益为先,在自身疫情防控不利的情况下对中国等发展中国家横加指责,拒不服从世界卫生组织的协调行动与统一安排,甚至擅自退出世界卫生组织,导致对新冠肺炎疫情防控不力,危害世界各国人民的生命财产安全。

21世纪的多边主义需要以《联合国宪章》为基础,以共商为原则路径构建具有约束力的国际法则,以保障联合国的合法权威。作为现阶段世界上最为重要的多边主义体系,以联合国为核心的国际体系为世界和平与发展作出了巨大贡献。在21世纪,联合国机构应成为多边主义法治的制定者,《联合国宪章》应作为世界各国和全人类共同遵守的国际规则,其内容应成为多边主义法治的基本原则。联合国应组织多边主义参与者共同商议,形成普遍公认的、具有执行力的合作规则与标准,与此同时,形成一定的惩罚规约机制,以此来维护联合国的权威性与有效性,从而在保障参与方利益的同时保证参与方能够遵守规则。

最后,21世纪更需要与时俱进的多边主义。面对世界百年未有之大变局,伴随科技进步与人类交流的加深,在气候变化、互联网数字经济、人类健康以及跨国企业等全球性问题逐渐增多的同时极易诱发全球性危机,这对全人类的发展与安全提出了新的挑战。新的全球性问题虽然类型不尽相同,但都具有影响范围大且传播速度迅猛的特点,而且没有既定的历史沿革和规约举措,在多个领域依然处于规则真空的状态。因此,就需要全球各国快速达成合意,确定面对新的全球性问题的治理方法,避免全球性问题衍生为全球性危机。

与时俱进的多边主义需要正视新型全球性问题,及时追踪跟进讨论,并快速制定有效举措与规则。一方面,通过改革现有的多边主义机构以应对新的全球性问题。充分发挥联合国、世界卫生组织、世界贸易组织的作用,全面讨论和研究全球性问题,在广泛协商、凝聚共识的基础上,快速形成可以执行的决议,对人类卫生健康问题、世界经济发展停滞、数字经济发展、气候变化等问题形成及时有效的行动方案。另一方面,在新议题中要充分保障发展中国家的合法权益。面对全球范围内的不平等问题,发达国家抑制发展中国家发展动力的行为严重损害了发展中国家的利益。为此,我们需要严格执行联合国《2030年可持续发展议程》,保护发展中国家的发展权益。

21世纪中国推动多边主义发展的破局方略

党的十八大以来,习近平总书记多次提出要维护建立在以联合国为核心的国际体系之上的多边主义,强调将构建人类命运共同体和新型国际关系作为新时代多边主义的目标,着力构建新的具有包容性、普惠性、平衡性的多边治理机制。

第一,坚持以人类命运共同体理念促进全球多边主义合作。习近平总书记提出的构建人类命运共同体理念已经深入人心,共赢、共享的新型合作实践观念也丰富了多边主义精神。人类命运共同体提供了全人类命运与共的视角,对多边主义提出了新的要求,多边主义不应仅仅以行为体参与数量作为评价指标,更应以合作促进全人类的真正福祉来进行效果考量。中国所提出的人类命运共同体是在平等的基础上,通过对话协商化解分歧、保证和平,以共建共享保障世界安全、以合作共赢保障世界繁荣。这些内容也为未来多边主义提供了新的精神内核,倡导多边主义参与方共担责任和风险、塑造责任共同体、共享发展和治理成果。在人类命运共同体理念指导下,新时代多边主义精神的内涵进一步丰富和明确,更加有助于构建和平、繁荣、开放、美丽的21世纪美好未来。

第二,坚持以“一带一路”倡议搭建的平台丰富多边主义实践。中国提出的“一带一路”倡议具有明显的开放性和发展导向性,通过“共商、共建、共享”的新型合作原则,通过多元化的合作机制和全面对外开放的合作理念和实践,分享自身发展机遇,促进世界各国共同进步。实践证明,“一带一路”契合了不同类型、不同发展阶段谋求发展国家的需要,真正体现了平等、全面、普惠和包容的多边主义理念,发出了谋求发展国家的心声,推动了世界经济的发展。面对新型全球性问题,“一带一路”倡议具体提出“健康丝绸之路”“创新丝绸之路”“数字丝绸之路”等多边主义方案,以开放、包容、合作的精神打造发展中国家应对新型全球性问题的新成果。未来,中国将进一步推动“一带一路”倡议的建设实践,在共商、共建、共享的基础上进一步保障“一带一路”的全面开放,以高标准、可持续、惠民生为目标继续推动“一带一路”参与国共同发展。

第三,继续支持现阶段以联合国为主导的包容性多边主义机构,维护多边主义权威。联合国作为现阶段多边主义体系中最为重要的机构,依然发挥着不可替代的作用。“多边主义离不开联合国,离不开国际法,也离不开各国合作。世界需要真正的多边主义。各国应该按联合国宪章宗旨和原则办事。”联合国在2000年后提出的《2030年可持续发展议程》获得了绝大部分国家的支持。2000年之后,区域性多边主义经济合作组织更是成为全球经济治理中不可或缺的部分,东盟、欧盟、非盟成为区域发展的重要力量,为区域开放以及全球经济治理贡献自身力量并取得良好效果。应建立以联合国为主导、以区域多边主义为核心的包容性多边主义宏观经济调控机制,通过联合国的组织力量,将区域多边组织纳入联合国的框架下,以《2030年可持续发展议程》为具体内容,对区域性多边组织的经济行为进行协调,确保全球宏观经济调控的有效性。

第四,以共同但有区别的责任为原则调节发达国家与发展中国家之间的权责,促进多边主义原则有效发挥作用。进入21世纪,发达国家与发展中国家力量对比逐渐趋于平衡,但是这一平衡却未充分体现在多边主义机构体系中,从而影响了多边主义的实践效力,推进21世纪多边主义结构改革迫在眉睫。为此,传统多边主义机构需要以当下全球格局为背景合理地扩大发展中国家的权利与义务,以保障原有的全球多边主义机构更好地发挥作用。与此同时,以共同但有区别的责任对发展中国家与发达国家的权责体系进行划分,明确多边主义体系中发展中国家与发达国家的权利与义务。除此之外,在经济、创新等产业链相关的多边主义机构中,在保证发展中国家利益的同时也必须兼顾发达国家的利益,以共同发展为目的促进和谐共赢。

(作者为清华大学一带一路战略研究院执行院长。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

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