王金强 黄梅波:中美全球主权债务治理博弈及对策分析
2020年10月24日  |  来源:东北亚论坛  |  阅读量:7610

四、全球疫情下美国在债务治理问题上的主张及影响

全球新冠疫情暴发后,一些落后地区已经无法获得常规的基本卫生保障。很多经济水平落后的国家,其卫生系统相对脆弱,导致其民众极易受感染。疫情导致低收入国家财政收入下降,支出上升,财政赤字、债务问题进一步凸显,各国要求国际社会减债免债的诉求日益上升。

作为国际发展融资制度的创设者,美国历来在全球债务减免中发挥着决定性作用。在全球疫情影响下,美国从地缘政治角度出发,不断对中国施压,试图稀释中国在发展中国家的影响力,债务减免成为美国影响和塑造发展中国家政策的重要切入点。

(一)继续打造以美国国际开发金融公司为核心的新发展融资机制

特朗普一改上任之初要废除美国私人投资公司的念头,转而支持改组成立新的开发性金融机构——美国国际开发金融公司(United States International Development Finance Corporation,USIDFC),创新国家资本与私人资本的整合方式,打造了对发展中国家投融资的新模式。需要特别强调的是,自美国政府2018年决定启动机构改革程序后,历来对政府对外政策抱有成见的参众两院此次却对政府的发展融资方案几乎完全认同。经过一年多的筹备,2019年12月20日,特朗普授权成立的美国开发性金融机构正式投入运营,这是美国对冲“一带一路”互联互通建设的战略举措。

新冠疫情暴发后,美国极力渲染新冠疫情对发展中国家的经济冲击,并通过对外投资强化美国与这些国家的经济联系。2020年3月12日,美国国际开发金融公司董事会批准了8.81亿美元的融资和政治风险保险,用于满足非洲、印度太平洋和拉丁美洲的关键基础设施项目需求。31日,美国开发性金融机构又宣布向肯尼亚提供500万美元的新增贷款,通过改善农业供应链来加强该国的粮食安全。4月6日,美国又与其他15家经合组织成员国的发展融资机构(Development Finance Institutions,DFI)发表联合声明,宣布它们将共同应对发展中国家的COVID-19全球大流行。这些金融机构将通过增加市场流动性,为受新冠病毒和债务影响的私营部门提供融资支持,并促进对全球健康、安全和经济可持续性的新投资。

(二)支持发展中国家构筑债务减免“统一阵线”以联合对中国施压

一般而言,为避免债务国集体抗债和债权全面落空,作为发达债权国利益代表的巴黎俱乐部在应对债务削减时往往采取个案处理原则,通过与债务国的双边对话,逐一谈判,以达到阻挠债务国组成抗债集团的目的。但美国此次极力渲染全球疫情造成的经济冲击,在债务减免中极力兜售“债务陷阱论”“债务威胁论”和“债务责任论”等论调,建议债务国形成一条债务联合统一阵线与中国协商债务减免问题,利用发展中国家的债务困境,挑拨发展中国家与中国的债务债权关系。

在债务减免问题上,2018年,美国国际发展融资公司前总裁兼首席执行官雷·沃什伯恩(Ray W. Washburne)和众议员布拉德·谢尔曼(Brad Sherman)等人将矛头直指中国的发展融资政策,他们认为“国开行”“丝路基金”和“亚投行”等融资机制是导致发展中国家债务危机的“罪魁祸首”,污蔑中国的“一带一路”发展融资机制是中国有意制造的“债务陷阱”(Debt Trap)。在谢尔曼等人的影响下,美国将发展中国家长期存在的经济结构和债务问题全部归咎于中国。根据基尔世界经济研究所(Kiel)2019年的统计数据,中国债务占50个主要借款国外债的比重高达 40% 以上,目前中低收入和新兴市场国家共欠中国债务总额达3800亿美元。美国的华盛顿智库全球发展中心还在一项2018年的研究评估了被确定为潜在的“一带一路”借款人的68个国家的债务问题的可能性,该研究得出结论认为,根据已确定的与“一带一路”相关的项目贷款渠道,八个国家特别容易遭受债务困扰。在新冠疫情的持续影响下,美国保守派将“疫情中国责任论”与“债务威胁论”相连,认为中国在发展中国家的债务困境中负有“不可推卸的责任”,应该通过债务减免“赔偿”疫情给非洲带来的经济损失。美国国务卿迈克·蓬佩奥对非洲三国进行访问时不止一次告诫发展中国家“应警惕(中国)对外投资的空洞承诺,它们滋养了腐败和依赖”,“它们带来了一个风险,让非洲最需要、最渴望的繁荣、主权和进步难以实现”。在蓬佩奥等人的煽动下,3月底非洲国家财长会议希望债权人放弃2020年度债务利息。此后乌干达、坦桑尼亚等国提出呼吁减免本国债务。而加纳和尼日利亚更是以疫情为由直接要求中国加大减免力度。这说明,美国利用此次全球疫情的负面影响离间中非关系的目的已见成效。

(三)通过国际组织确立全球债务治理的“道德制高点”

美国历来在危机面前以“道德标兵”自居。新冠疫情暴发后,美国将中国和西方的债务政策进行歪曲对比,并以先前解决债务问题的“有功之臣”自居,凸显美国的“公平”与“公正”。2020年2月,美国国务卿蓬佩奥在结束非洲塞内加尔、安哥拉和埃塞俄比亚三国之行时在演讲中给解决非洲债务开出的“药方”是与美国建立紧密经济伙伴关系。由于美国并非发展中国家债务的主要债权人,美国利用“中立者”的身份提出债务减免更容易获得债务国的认同。疫情后非洲债务问题恶化,美国授意世界银行行长戴维·马尔帕斯(David Malpass)在发展委员会发表的讲话中强调,虽然疫情的影响是全球性的,但“这场危机可能对最贫困、最弱势的国家及其人民打击最大。”在新冠疫情波及的200多个国家和地区中,发达国家和新兴经济体的经济体系与卫生体系相对比较健全,在一定程度上可以通过内部调整消化危机带来的负面影响。但大多数发展中国家缺乏必要的资源和财政空间,难以采取规模足够大的政策方案来支持经济活动和战胜危机,人道危机风险上升,从而凸显了债务减免的必要性。

在此基础上,2020年3月25日,世界银行和国际货币基金组织向二十国集团发表了一份关于最贫穷国家债务减免的联合声明:号召所有官方双边债权国对请求债务延期的IDA国家(世界上最贫穷的国家)暂停偿债要求。世界银行同时邀请二十国集团领导人与世界银行和国际货币基金组织开展债务状况识别评估,并起草一份官方双边债权人全面行动的提议,以应对IDA国家的融资和债务减免需求。世界银行以优惠条件向成员国提供大规模的正净转移支付(positivenet transfers)以帮助IDA国家获得应对冠状病毒疫情挑战所需的紧急流动性。5月1日,有资格获得国际开发协会融资的国家正式开始暂停偿还债务。世界银行还呼吁私人债权人也参考世行条件参加该倡议。这样,美国通过国际金融组织的倡议确立了其在债务减免上的“道德制高点”。

(四)反对利用国际金融机构的援助偿还发展中国家的对华债务

债务可持续性(DebtSustainability)是美国和其他巴黎俱乐部成员长期遵循的债务减免标准,并一直将其作为债务减免的首要标准。在美国的主导下,国际货币基金组织和世界银行于2011年共同设计了低收入国家债务可持续性分析框架(Debt SustainabilityFramework for Low Income Countries,LIC-DSF),它使用综合指标(Composite Indicator,CI)来反映一国债务承载能力,以此确定向低收入国家提供非优惠性贷款的债务空间,目的是在解决低收入国家公共投资资金缺口的同时,降低主权债务危机爆发的风险。如果债务国的借款计划对债务可持续性构成重大风险,则须为减少风险而调整借款计划和财政计划,这正是该分析框架对债务规模的限制作用和对财政计划的调整作用。

但在主张对低收入国家进行债务减免的同时,美国财政部与世界银行和国际货币基金组织联合要求必须以中国减免债务为前提放宽有关国家的偿债期限,即那些与中国和西方国家存在债务交叉关系的低收入国需先与中国达成了双边债务减免协议,然后才转向国际货币基金组织提出债务减免诉求。这种先后顺序显然是一种债务政策的歧视。这种债务减免的附加措施并没有按照可持续性的标准对低收入国家的债务空间、债务承载能力和债务风险进行指标化。所以,将中国的债务处理作为对低收入国家减债和提供贷款的先决条件并非出于债务可持续性分析目的。

美国主张的债务解决政策围绕中美竞争关系展开,它不断将债务问题政治化并作为攻击中国的借口。在美国债务政策的影响下,受疫情影响的发展中国家将会不断提出债务减免的诉求。虽然,对于债务国而言,这是一种缓慢但可行的解决方法,但如果数十个国家同时向中国提出减免债务诉求,中国也将难以应对。同时,在中国影响力不断提升的背景下,美国借助发展中国家债务问题与中国开展经济竞争势必增加中国的地缘政治压力,中国将面临解决债务问题两难处境。

1 2 3 4 5
回到顶部