张贵洪:新冠疫情冲击下的联合国及其未来
2020年09月02日  |  来源:《世界知识》2020年第17期  |  阅读量:3127

今年10月24日是《联合国宪章》生效和联合国成立75周年纪念日。设立联合国的构想诞生于二战战火尚未散尽之际,它的设计者们致力于创建一个避免战争、促进合作的国际组织。二战结束,全新的国际秩序建立,其核心就是联合国。75年来,联合国为维护世界和平、促进人类发展发挥了重要作用。但它不是解决所有问题的灵丹妙药,高度复杂的地区冲突、日趋严重的全球性挑战、重新突出起来的大国竞争……国际秩序的深刻变革正在对联合国的有效性和改革前景提出质疑。

——编者手记

新冠疫情在短短几个月内席卷全球200多个国家和地区,不仅造成经济、社会、政治等多方面危机,而且对联合国等国际组织也产生了冲击。疫情改变了世界,也对联合国带来深远的影响,构成诸多挑战。疫情发展到今天,同样要思考联合国和国际秩序的未来。  

联合国是如何应对新冠疫情的

疫情是全球性的,但迄今为止的应对基本上是国家性的,抗疫国际合作总体上乏力,包括联合国在内的国际组织在全球抗疫中发挥的作用有限。疫情发生至今,联合国大会通过了两个应对疫情的决议,即“全球团结抗击2019冠状病毒病(COVID-19)”和“开展国际合作,确保全球获得应对COVID-19的药品、疫苗及医疗设备”。安理会通过了第2532号决议,要求普遍、立即停止敌对行动,指示维和行动支持东道国抗疫。秘书长发起了“联合国2019COVID-19全面应对行动”,主要包括措施、政策和资金三个方面。

总的来看,联合国系统在应对新冠疫情中的主要工作有三个方面:一是政治上,如呼吁国际社会团结合作抗疫,反对污名化和政治化,倡议全球停火和人道主义应对等;二是政策上,如发布了18份政策简报,向各国政府提供专业性和专门性的抗疫指导意见和建议;三是资金上,提出了多个筹资计划,如战略防范和应对计划、全球人道主义响应计划、世卫组织“COVID-19团结应对基金”等。

作为联合国框架下负责国际卫生事务的专门机构,世界卫生组织是国际卫生合作的主要平台和全球卫生治理的主要机制。1月30日,世卫组织总干事谭德塞宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”,并开始采取一系列的行动阻止病毒的人际传播和影响。其中的工作包括制订和实施“战略准备和应对方案”及其指导方针,设立“伙伴平台”,建立“新冠疫情供应链体系”,以及管理信息流行病等。美国政府此前宣布退出该组织,严重损害了该组织的权威性和有效性。联合国系统的其他机构也采取了一些行动。世界银行和粮农组织等联合国专门机构、开发计划署和儿童基金会等联合国附属机构、国际红十字会和无国界医生等非政府间国际组织都发挥了各自独特的作用。

如何评价联合国在全球抗疫中的表现?第74届联大第270号决议指出,联合国系统在促进和协调全球控制和遏制疫情传播的对策方面具有“核心作用”。第75届联大候任主席、土耳其现任大国民议会外交事务委员会主席沃尔坎·博兹克尔表示,新冠疫情凸显了联合国及其相关机构在应对疫情方面的“关键作用”。是否核心和关键?见仁见智。从联合国在全球抗疫中的实际表现来看,更多地还是在引导和协调这个层面。

疫情对联合国造成哪些影响和挑战

疫情对联合国造成至少三个方面的重大影响。一是改变了联合国的工作方式。许多会议被取消、延期,或缩小规模,或改为网上举行。9月22日召开的第75届联大一般性辩论将以播放讲话录像的方式举行,这在联合国历史上还是首次。受疫情影响,自3月初至7月上旬,联大只通过28项决议,比去年同期减少了15项。二是改变了联合国的工作议程。联合国维和部队已暂停部署和轮换,并减少了与当地人员的接触。疫情对2030年可持续发展议程的影响还有待观察,但在实现可持续发展目标方面肯定增加了很多困难。疫情加剧了贫困、不平等、歧视等人权问题,同时还引发了一些新的人权问题。联合国常规预算面临“流动性危机”,拖欠会费的情况可能会加重。4月6日,联合国秘书长发言人迪雅里克表示,新冠疫情使联合国增加了一些不可预知的支出。为应对疫情,联合国秘书长于4月通过了一项“数据战略”,以推动全球“数据行动”。三是疫情还将改变联合国的工作方向。可以预见,公共卫生及相关议题在联合国的议程中将更加突出。联合国的安全架构、发展系统和人权机构如何既分别又协同应对公共卫生危机,又如何把公共卫生议题整合到现有工作内容中,这是疫情后联合国面临的新课题。  

疫情后的联合国与国际秩序未来走向

联合国是战后国际秩序的象征,也是国际合作和协调的中心。疫情在很大程度上改变了世界发展的逻辑和进程,动摇了国际秩序的基础和核心。在未来国际秩序的重塑中,疫情及其应对所体现出来的一些因素和趋势值得重视:

第一,从国际性到全球性。主权国家之间的合作和竞争,以及在国家利益和国家力量基础上形成的国际格局、国际规则和国际制度,构成国际秩序的基本内容。新冠疫情很大程度上改变了国际合作和国际竞争的形态和内容,也将重新界定国家利益和国家力量。越来越多的全球性问题和非国家行为体对现存国际秩序构成持续挑战。

第二,从国家性到非国家性。主权国家是现有国际秩序的基础和核心,是国际关系的基本行为体。非国家行为体,无论是国际组织还是非政府组织都是从主权国家派生出来的,处于从属和依附地位。事实上,冷战结束以后,超国家的、跨国家的和次国家的力量不断上升,但并没有在国际秩序中取得主体性地位。尽管国家仍然理所当然地是最强、最有能力的国际行为体,但它们现在必须越来越多地与不断增多的非国家行为体分享国际政治舞台。在未来的国际秩序中,特别是在应对全球性和非传统安全的问题上,非国家性的因素和特征将越来越明显。

第三,从传统性到非传统性。新冠疫情的全球蔓延表明,公共卫生危机是当前和未来很长时期人类面临的最大挑战。公共卫生、气候变化、恐怖主义已构成三大全球性问题,并具有非传统性这一共同特点。这种非传统性的主要特征之一是安全、发展和人权的关联性。在未来的国际秩序中,包括人的安全、尊严和平等这样基础性的人权具有更高的价值和意义。

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