张晓通 何樱灏:大国间相互关闭使领馆的危机管理
2020年08月21日  |  来源:光明网-学术频道  |  阅读量:2180

2020年7月21日,美国突然要求中国驻休斯顿总领馆在72小时内关闭,7月24日中方宣布进行反制关闭美国驻成都总领馆,这是中美建交以来首次相互关闭领馆。回顾历史上大国关闭双方领馆的危机历程,可以作为“前车之鉴”,来给我们提供一定的判断依据,从而习得经验教训,为我国今后应对类似危机提供启示。

一、历史上大国间关闭领馆的互动

领事馆的关闭往往意味着两国关系的急剧恶化,其发生的意外性和关闭时间上的紧迫性通常会使对手国措手不及。

2017年8月31日,特朗普政府突然下令要求俄罗斯驻旧金山总领馆在48小时内关闭。早在2016年12月,奥巴马政府就下令关闭位于马里兰州和纽约州的两个俄罗斯度假地,声称这两处实际用于收集美国情报,并随后驱逐了35名俄罗斯外交人员。2017年7月莫斯科命令美国在俄罗斯的外交人员需和俄罗斯在美方的外交人员持平,驱逐755名美国外交官,将美国在俄外交人员控制在455人。在此之后,美国下令两天内关闭俄罗斯驻旧金山总领事馆以及俄罗斯在华盛顿和纽约的两处外交驻所。此举被视为自1986年俄美两国相互驱逐数十名外交官以来,采取的最严厉的外交举措。俄驻旧金山领馆关闭后,两国在彼此领土上都设有三个领事馆和数量相当的外交人员。

2018年3月17日,俄罗斯宣布将关闭英国驻圣彼得堡总领馆,此次外交危机的源头是2018年3月4日,前俄罗斯上校谢尔盖·斯克利帕尔和其女儿尤利娅在英国中毒。3月17日,俄罗斯进行外交反制,不仅驱逐俄罗斯境内23名英国外交人员,还关闭英国驻圣彼得堡总领馆和英国文化协会驻俄罗斯办公室。至3月底,因“斯克利帕尔事件”导致包括美国、欧盟和其他地区的27国分别和俄罗斯采取相互驱逐外交官的举措,俄罗斯对美欧关系陷入寒冬。

继美国2017年关闭俄罗斯驻旧金山总领馆后,2018年3月26日,白宫宣布俄罗斯驻西雅图总领馆在一周内关闭,并驱逐60名俄罗斯外交官。俄方于3月30日进行反制,宣布关闭美国驻圣彼得堡领事馆并驱逐60名美国外交官。针对美方关闭俄驻西雅图总领馆的举措,俄方下令关闭美国驻圣彼得堡总领馆,后者位于俄罗斯第二大城市,规模远大于俄罗斯驻西雅图总领馆。至此,俄美双方在对方国家领事馆仅剩两个。

二、大国关闭他国驻本国领馆带来的影响

领事馆一般设在派遣国侨民较多、经贸往来和人员交流较多的城市,主要起到证件签发、文书往来、保护侨民、和驻在国进行经济、科技、文化、教育等方面交流的作用。断然关闭领事馆象征双方减少交流,是两国关系陷入低谷的标志。

领事馆的设立是为了服务本国国民,同时还涉及两国间人员、经济、科教文化交流等方面,用以维护双方非官方交流互动。领事馆的关闭对人民生活产生的具体影响如下:第一,双方人员获取证件的难度加大,比如美俄互关领馆之后,俄罗斯在美国仅剩两个总领馆,分别在南部休斯顿和东部纽约,居住在美国西部的俄罗斯公民需要跨越整个美国国境来完成签证文书,使其生活便利程度大大降低;第二,领事馆长久以来与驻在地建立的友谊戛然而止。比如旧金山和西雅图总领馆长期促进美国西部地区的俄美社区交流,并且旧金山领馆是俄罗斯首个驻美领馆,已成为当地文化的一部分,然而2017年8月特朗普政府下令要求关闭俄罗斯驻旧金山总领馆,2018年3月又在一周内关闭了俄罗斯驻西雅图总领馆,骤然关停两个领事馆导致美国西部的俄罗斯社区倍感孤立。第三,领事馆作为两国正式外交交流窗口,其关闭直接导致两国交流难度增大,交流意愿降低,更难通过交流达成共识,缓和矛盾。而双方在驻在地建立的多种文化、经济、教育交流渠道被陡然打断,双方民间活动减少。

三、大国关闭领馆给中国的启示

(一)预防美国策划危机升级,完善危机管理机制

美国关闭中国驻休斯顿总领馆,绝非鲁莽之举,而是精心策划。首先,2020年5月20日白宫发布了《美国对中华人民共和国的战略方针》(United States Strategic Approach to The People’s Republic of China),其报告承认美国在过去几十年的对华接触政策已经失败,决定改变对华策略,采取公开施压的方法,遏制中国扩张。6月底开始,由美国国家安全事务助理奥巴莱恩、司法部长巴尔、联邦调查局局长克里斯·雷和国务卿蓬佩奥接连发表一系列抨击中国演讲,希望联合西方世界孤立中国,实现其“孤立中国”的方针,同期宣布关闭中国驻休斯顿总领馆。其次,中美相互关闭总领馆引发的外交危机将符合美国国内舆论期待,也符合11月美国大选特朗普基本盘的期待。中方在危机管理方面还需要不断完善危机管理机制,不断从自身和国际外交危机中吸取经验教训,以适应来势汹汹的危机局势。

具体而言,第一,设立专门危机管理机构,明确职能划分,提高危机处理效率; 第二,设立危机管理协调机构,增强沟通能力和效率;第三,充分利用各渠道信息并进行收集汇整,对预期危机有前瞻性;第四,注重预期危机管理演练,不断完善危机管理机制。

(二)保证中美沟通渠道畅通

在危机管理理论中一直强调“沟通管理”的重要性,沟通渠道一方面指的是信息系统以及国家情报系统,另一方面指外交关系的维护。关闭领馆代表双方外交关系出现破裂,沟通减少势必导致矛盾增加。因此,面对美方挑衅,中方应该不仅停留在被动回应,而要考虑主动出牌,推动在关键领域坦诚对话,彼此真正倾听,切实解决双方合理关切。任何危机的爆发需要一段时间的酝酿期,不可能出现单一危机突然爆发,而是在很多潜在矛盾积压后危机的爆发。因此,中方应主动寻求机会沟通,不要一开始就预设我对你错的立场,而是认真倾听,在维护中国根本利益的基础上,考虑解决美方的合理关切,再进一步研究并拆解中美关系中的矛盾,把大的矛盾分解为局部的问题寻取解决办法,在解决过程中也能收获对方一定程度的信任,从根本上防止因中美矛盾堆积而导致危机全面爆发。

(三)拉长时间轴,做好危机常态化的思想准备

中国舆论对于美国宣布关闭休斯顿总领馆表示惊讶,但若以更长的时间维度来看,这绝非偶然。美国的国家战略报告中已宣布中国是头号竞争者,可以预计未来会发生更严重事态。中国不能将关闭领馆当作一次偶然危机来看待,而是借此机会,慎重思考中美关系发展方向的选择。只有把握好大的方向,才能在危机管理时洞察双方的利益顺序和谈判地位,进行冷静理智的抉择,而非情绪化的较量。

(张晓通,复旦大学一带一路及全球治理研究院研究员;何樱灏,武汉大学国际问题研究院)

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