赵可金 赵丹阳:应急外交:新冠疫情下的中国外交变化
2020年08月20日  |  来源:《外交评论(外交学院学报)》2020年04期   |  阅读量:11192

【摘要】新冠疫情是对中国对外工作治理体系和治理能力的一次大考,其关键在于中国外交能否在应急状态下有效化解各种压力和挑战。为应对疫情冲击带来的疫情、舆情与经济信心三大挑战,中国外交呈现出应急外交的若干特征,在理念上更加坚持以人为本,在心态上更加趋向战略主动,在机制上呈现应急管理,在行动上更加立体联动。总体来看,中国防控疫情外交取得了积极成效,为对外工作提供了更多空间,但也不同程度地出现了“外交超载”,面临“泛外交化”和“泛政治化”的问题。如何精准界定常态外交与应急外交的不同模式,力争实现两种模式在法理上的合理切换,力避发生因紧急而失控失态的情况,是中国外交及涉外法治面临的一项紧迫任务。

新冠疫情是对中国对外工作治理体系和治理能力的一次大考。2020年1月30日,世界卫生组织宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),一些国家对中国采取撤侨、断航、限制入境等措施。随着疫情在世界范围内蔓延,一些国家甚至出现了“中国病毒论”、“中国追责论”、“中国赔偿论”等带有种族主义和极端主义倾向的主张,中国外交面临严峻挑战。迄今,学界有关新冠疫情对中国外交影响的研究主要集中于应急外交、公共外交、卫生外交、全球治理等层面,均不同程度地认为新冠疫情要求中国在某一功能领域加强外交预警和应急体系建设、公共外交、全球卫生外交以及全球治理。概言之,无非是让中国外交承担更多职责,开展强有力的工作。然而,如何使中国外交强起来,是一个值得深思的课题。

其实,新冠肺炎疫情对中国外交的挑战不仅在于某一两个功能领域,而是一个全局性的结构问题,核心是中国外交治理体系能否在紧急事态下有效化解各种压力和挑战。世卫组织宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”,意味着新冠疫情本质上已成为一个国际法问题。根据2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》,从中国政府宣布进入突发事件一级响应起,这一问题也成为一个国内法问题。无论是根据国际法规则还是国内法规定,新冠疫情都已成为一个涉外法治问题。无论开展什么样的行动,都必须严格遵守法律规定,严格执法,自觉守法。从这个意义上来说,新冠疫情期间的中国外交在性质上属于非常规状态下的应急外交,与常规状态下的外交存在完全不同的法理基础,也必然呈现不同的外交特征。与进入应急外交之前的常规状态相比,中国外交在疫情冲击下发生了什么样的变化?如何评估应急外交的效果?如何在疫情结束后重启新常态外交?回答这些问题具有十分重要的理论意义和实践意义。

一、紧急状态与应急外交

一般来说,紧急状态是相对战时状态、常规状态而言的。战时状态(又叫战争状态)是指当一个国家的安全受到严重威胁时,向其他国家宣战和向全国发布战争动员令的一种战斗紧张形势。根据1907年海牙《关于战争开始的公约》第一条规定,“除非有预先的和明确无误的警告,彼此间不应开始敌对行为,警告的形式应是说明理由的宣战声明或是有条件宣战的最后通牒。”在战争状态下,交战国之间所有的外交、经贸等关系都被切断,所有协议宣告终止,是一种彼此关系彻底恶化和对抗的状态。相比之下,常规状态则是一种非战争的和平状态,所有政治和社会活动均有明确的法律界定和标准操作规程。紧急状态则是打破常规状态的非正常状态,是介于常规状态和战争状态之间的一种法律状态,即一个国家在面对重大自然灾害、生产安全事故、社会动荡时,实行特别授予的紧急权力,以应对危机和维持社会秩序。“国家紧急状态”是一种法律形态,意味着当一个国家面临已经发生或者即将发生的重大突发事件,遭遇重大危害或威胁时,由国家权力机关按照宪法和法律规定的权限,在全国范围或者局部地区实行一种临时性紧急应对措施的法律状态。一旦危机结束,这一紧急状态就会解除,常规法律状态也将回归。

纵观历史,紧急状态来源于都铎王朝时期英国王室所确立的紧急状态权力(EmergencePower)。按照英国“普通法”传统的“议会至上”原则,行政机关不得自行逾越议会设定的权限自由行动,如确有必要,只能临时请求议会授予行政机关以紧急权力。1628年的《权利请愿书》首次对这一权力做出明确限制,不允许国王运用此权力随意逮捕公民。1688年的《权利法案》规定只有议会可以下达戒严令。不难看出,紧急状态是为应对紧急危险局势采取的一种紧急避险的法律状态,是一个国家宪政和法治建设的重要课题。对于缺乏法治传统的国家而言,行政权力是可以随意处置的,也就没有紧急状态与常规状态的明确界限。尽管紧急状态权力源自英国的普通法传统,但真正首次对紧急状态进行明文立法的却是法国。法国于1789年制定《禁止聚众的戒严法》,该法案成为世界第一部戒严法,后来法国又于1849年颁布戒严法,对特定的紧急状态应对措施或特定的紧急状态进行具体规范。此后,这一做法为大陆法系的德国、奥地利等效仿,纷纷在宪法中规定了国家元首在紧急状态下享有采取应对措施的权力,宣布紧急状态权力逐渐从议会转向行政机构。20世纪30时代爆发的世界经济大萧条,刺激了英国、法国、德国、日本、美国等国制定国家紧急状态法或类似法律制度,以此作为危机应对主要方法的做法在世界范围内普及开来。这些国家先后都曾颁行相关法律法规。俄罗斯于2002年制定了《紧急状态法》。印度、巴基斯坦、土耳其等国也在宪法中规定了紧急状态制度。在疫情打击下,日本参议院全体会议2020年3月13日表决通过《新型流感等对策特别措施法》修正案并于14日开始实施,该法案在2013年实施的相关法案基础上增加了新冠肺炎相关内容,并通过第三十二、三十三、三十四等多项条款对“紧急状态”相关内容进行了规定。据不完全统计,目前世界上至少有100多个国家的宪法和相关法律规定了紧急状态或戒严状态、战时状态。

中华人民共和国成立后,关于紧急状态的立法经历了一个曲折的过程。自1954年宪法开始,就明确设立了类似的紧急状态立法,最初将紧急状态称为“戒严”。尽管在1975年宪法和1978年宪法中,对这一条款采取了模糊化处理,但1982年宪法及历次修订宪法对“戒严”重新进行了明文确认,严格规定“戒严”的决定和宣布。其中,“全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”由全国人民代表大会常务委员会决定,“省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”由国务院决定,两种情形下的“戒严”决定均由国家主席宣布,而省、市、县级人民政府根本无权决定或宣布“戒严”。随着中国改革开放的深入,面对各种自然灾害、生产安全事故和大规模传染病扩散等挑战,尤其是2003年非典型肺炎疫情的暴发推动了突发事件应对方面的立法。2004年,中国修宪将“戒严”表述为“紧急状态”,并将这一权力赋予全国人民代表大会常务委员会,规定其“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。自此之后,“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”,适用范围更广,既便于应对包括防洪防震、传染病防治等各种紧急事态,也同国际上通行的做法相一致。在中国的法律体系中,除紧急状态外,还有一种应对突发事件的应急事态,该事态比紧急状态的程度低一些,但同样采取与常规状态不同的应急措施。2007年8月30日,全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,自2007年11月1日起施行。根据该法第三条,突发事件“是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”“按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。”“突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”该法“附则”还规定,“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”“紧急状态期间采取的非常措施,依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”此外,中国还制定了一些相关法律,初步形成了较为完备的应对紧急状态的法律制度体系,包括宪法、戒严法、传染病防治法、反恐怖主义法、国家安全法、特别行政区基本法、驻军法等,为应对紧急状态提供了强大的法理基础。

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