特朗普政府是后冷战时代对中美关系最具颠覆性影响的一届美国政府。它以从根本上重构中美关系为使命，重置美国对华政策的前提与目标、框架与内涵、手段与方式。在中美两国力量对比发生重要变化的大背景下，美国对华政策调整有其必然性，同时也带有鲜明的特朗普团队思维与行事方式特征，而特朗普重构中美关系的尝试又不可避免地受制于一系列内外因素。本文旨在考察特朗普重构中美关系行为的表现及其后果，分析制约其对华政策的主要因素，展望近中期美国对华政策走向。

一、重构中美关系

早在竞选期间，特朗普就多次公开表示对美国长期奉行的对华政策不满。入主白宫后，其执政团队于2017年夏天启动了美国对华政策全面评估，同年年底发布《美国国家安全战略报告》，标志着重构中美关系基本思路形成，并在随后的两年中得到积极实施。

特朗普重构中美关系的努力首先表现为重置美国对华政策的前提与目标，它包括一系列认知、判断和愿景，其主要内容是：后冷战时代美国应对中国崛起的接触政策宣告失败；中国全面挑战美国的力量、利益与影响力，已成为美国最主要的战略竞争对手；中国试图颠覆现有国际秩序，是一个“修正主义国家”；今后美国对华政策的主要手段是竞争而非接触；美国对华政策的基本目标就是尽力放慢甚至打断中国崛起进程，迟滞和阻止中国超越和取代美国。[2]这与从克林顿到奥巴马的历届美国政府奉行接触加防范或接触加竞争、谋求有条件地与一个崛起的中国相处的对华政策大相径庭。

特朗普重构中美关系的重点是重新打造中美关系的框架与内涵，以经贸关系为突破口，同时在外交、安全、政治、人文等领域全面发力。目前来看，受冲击最大的是经贸关系、台湾问题、政治关系以及社会人文交流领域。

重构经贸关系包括两方面。一是谋求扩大美国在华商业利益。为此目的，特朗普政府对华发动关税战，以迫使中国解决美方关切的贸易不平衡、知识产权保护、所谓强制技术转让以及市场开放等问题。从2018年7月开始，中美贸易摩擦谈谈打打，相互加征关税所覆盖的商品数量升级到史无前例的规模。虽然双方在2019年12月份达成了第一阶段协议，但美方不愿放下关税大棒，依旧对价值数千亿美元的中国商品加征关税，作为继续从中国榨取经贸利益的筹码。二是谋求限制中国力量增长。特朗普政府内鹰派认为，限制中国力量上升的最重要途径就是迟滞和阻止中国技术进步。为此目的，华盛顿对华发起技术战，进一步收紧美国对华技术转让，严格限制中国对美投资，打压中国高科技企业。如果说特朗普政府并非是美国限制对华技术转让和中国对美投资的始作俑者（美国对华技术转让限制始于冷战时期，限制中国对美投资则始于小布什时期），打压中国高科技企业则是特朗普政府首开先河。为限制中国企业获取美国敏感技术，美国商务部将200余家中国企业列入管制“实体清单”，最为恶劣的就是打压华为公司。2018年，美国“国防授权法案”禁止政府机构从华为和中兴等5家中国企业采购产品。2019年5月和8月，美国商务部分别将华为公司及其100多家附属公司列入管制清单，限制美国企业对其出口产品。与此同时，特朗普政府积极向盟友和其他国家游说施压，要求禁止华为参与这些国家的5G建设，在全球范围内打压华为成为特朗普外交的重要内容。特朗普政府重构中美经贸关系的行为导致两国间贸易和投资下降、供应链与产业链调整、技术合作大幅减少。不仅如此，美国对华技术脱钩和中国自主创新可能导致世界上最大的两个经济体之间爆发“技术冷战”，加速隔断两国的科技生态系统，并波及全球技术供应链。以5G为代表的通讯技术将沿着不同的技术路线、法规和标准发展，以美国和迫于其压力拒绝中国技术的国家为一方，以中国和采用中国技术的国家为另一方，世界被这一技术断层线割裂，并可能延伸到投资、贸易甚至金融领域，技术的竞争由此产生广泛而深远的地缘经济和地缘政治影响。

调整美国对台政策框架也是特朗普政府重构中美关系的重要一环。台湾问题是中美关系最核心、最敏感的问题，两国建交后经过长期博弈形成了处理台湾问题的基本框架。然而特朗普政府通过立法、军事和外交等手段，加大对台湾支持力度，积极提升美台关系，试图突破这一框架。2018年3月，特朗普签署了旨在鼓励和提升美台官方交往的《与台湾交往法案》。2019年8月，特朗普政府宣布对台出售66架F-16V战斗机，总价值88亿美元，是美国对台军售史上金额最大的一笔交易。美台军事交往日趋热络，层级不断提高。该年11月，负责东亚事务的美国助理国防部长帮办海诺·克林克（HeinoKlinck）访台，这是十余年来前往台湾的最高级别五角大楼官员。美国还利用军舰通过台湾海峡、海军科研船只停靠台湾等形式展现对台支持。尤其值得注意的是，2019年5月，经美方同意，台湾驻美机构“北美事务协调委员会”（Coordination　Council　for　North　American　Affairs，CCNAA）更名为“台湾美国事务委员会”（Taiwan　Council　for　U.S.　Affairs，TCUSA），将“台湾”与“美国”并列，旨在凸显“台湾”政治身份。同年6月，美国国防部发布《印太战略报告》，公然把台湾称作“国家”，且事后并无纠错之举。2020年1月台湾地方领导人选举期间，美国更是强力介入岛内事务，支持蔡英文连任。在国际层面，特朗普政府也加大了对台湾支持力度，竭力阻止台湾“邦交国”与台湾断绝“邦交关系”。在开展对华战略竞争大背景下，华盛顿重新发现台湾的战略价值，竭力对中国大陆打“台湾牌”，[3]台湾问题正在成为中美关系新的风暴点。

凸显对华政治竞争也是特朗普政府重构中美关系的一个突出特点。中美两国之间长期存在着政治制度和意识形态差异。冷战结束后，两国在政治领域摩擦对抗一度激化，但从20世纪90年代中期开始，华盛顿采取更加务实态度，中美政治纷争逐渐淡化。然而特朗普政府基于对中国国内政治变化的挫败感和动员美国国内政治支持的需要，强化对华政治和意识形态竞争。一是攻击中国政治制度和国内政策，渲染其“专制”性，声称美国与中国的竞争本质是“赞成专制体制者和赞成自由社会者之间的政治竞争”。[4]特朗普政府试图将中国人民与中国政府和执政党区分开来，公开表示其矛头针对的是中国政府和共产党，而非中国人民。[5]二是指责中国向其他国家扩展政治影响力，尤其是推广“威权体制”的某些做法，如腐败、使用监视手段等。[6]三是大肆污蔑、炒作所谓中国对美国“政治渗透”。2018年10月，美国副总统彭斯在对华政策演讲中断言，“北京正在以全政府方式，使用政治、经济、军事工具以及宣传手段，促进其在美国的影响力和利益目标”。[7]他声称，中国对美渗透的目标广泛，包括商界、影视界、大学、智库、学者、记者以及地方、州和联邦政府官员。四是以前所未有的力度介入涉港和涉疆问题。美国朝野一些势力深深卷入了香港动乱，美国国会还通过所谓“香港人权与民主法案”并经特朗普签署，为今后继续干预香港事务制造法理依据。美国竭力抹黑攻击中国政府在新疆去极端化的举措，商务部以所谓涉疆问题对28个中国实体实施出口限制，国务院宣布对相关中国党政官员及其家属实施签证限制，参众两院更是先后通过所谓“维吾尔人权政策法案”，以加大对华施压力度。

在社会和人文交流领域，特朗普政府采取了前所未有的限制措施。自中美建交以来，两国间社会人文交流得到了迅猛发展，它经历了两国关系的起起伏伏，成为联系两个社会的重要纽带和支撑两国关系的重要基础。然而，出于阻止中国获取美国先进技术和防范所谓中国对美政治渗透的需要，特朗普政府严厉打压两国间教育、科技、文化交流与合作，包括以签证手段限制中国学生、学者赴美，要求美国大学和科研机构警惕中方人员通过“间谍活动”获取先进技术，拒绝来自中方的资助，停止与中国企业和科研机构开展合作，调查、解聘、起诉与中方从事科研合作与交流的研究人员，特别是华裔人士。在此背景下，中美两国大学和科研机构间的科研合作受到严重冲击，中国学生、学者赴美学习和交流遭遇更多障碍，越来越多中国在美孔子学院被关闭，两国间众多社会文化交流项目被叫停。特朗普政府的限制政策正在给两国社会人文交流领域带来自建交以来最严重的后果，其负面影响将极为深远。

特朗普政府还试图重构中美互动方式。特朗普政府认为，美国长期以来奉行的对华接触政策已经失败，接触必须让位于战略竞争，要以“全政府”行为与中国竞争；要迫使中国做出让步，最有效的方式不是对话和谈判，而是施压和对抗，美国要不惧对抗甚至冲突，要让中国为其“恶劣行为”付出更大代价；中美关系不应以追求合作为主要目标，应将合作降到最低限度。基于上述认知，特朗普政府改变既往以“接触加防范/牵制”为基调的对华互动方式，减少接触，降低合作，增加对抗性、冲突性行为。2017年4月习近平主席和特朗普总统同意建立的两国间四大对话机制已完全停摆，美方公开表示对这些对话机制不感兴趣。在小布什和奥巴马政府执政时期先后建立的其他众多工作层对话磋商机制也大多停止运作，两国间高层和工作层接触降到最低限度。随着外交的功能大幅下降，美方更多地对华诉诸贸易战、技术战、金融战，使用制裁、施压和舆论攻击等手段。副总统彭斯、国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)、总统贸易委员会主任纳瓦罗(Peter Navarro)等高级官员，家常便饭式地对中国进行连篇累牍的攻击、污蔑和谩骂，已到了令人震惊的地步，这在中美建交以来的两国互动中是罕见的。在美国官方涉华话语中，“合作”一词已变得罕见，“竞争”成为处理中美关系的主题词。不仅如此，当特朗普团队的一些鹰派人物口头上谈论中美竞争时，心里想的其实是对抗与冲突，他们谈论追求“公平”的对华经贸关系时，真实想法则是对华“脱钩”。

特朗普执政后，以谋求基于“公平、互惠”和“以结果为导向”的中美关系为名，大幅调整美国对华政策的基本前提、框架和互动方式，重构中美关系的一系列举措涉及面广、颠覆性强，出手刁钻凶狠、不计后果，严重削弱了中美战略互信，破坏了两国关系的重要基础，扭转了双边关系的发展方向，加剧了两国关系的紧张、摩擦与动荡，中美走向对抗与冲突的风险显著上升。

二、制约因素

毫无疑问，特朗普政府重构中美关系决心大、举措多、力度强，但问题是，重构之举能走多远？

首先取决于美国愿意付出的代价。竞争、脱钩、对抗以及降低合作诉求等，都必然要付出代价。特朗普政府发起对华贸易战严重冲击了美国农业、制造业，消费者支出增加；技术战则使美国高科技产业冒丧失巨大的中国市场风险，削弱美国的创新能力；限制中美人文交流会使美国的大学和科研机构在财务和人才方面遭受巨大损失；在军事上升级对华竞争意味着军费开支的大幅增加，进一步加剧联邦债务负担；在外交上减少与中国的合作意味着美国在解决其所关切的诸多国际问题上得不到中国的帮助，甚至面临来自中国的挑战。这些现实的或潜在的代价和风险，将决定特朗普对华政策获得国内支持的程度和持久性。

事实上，随着特朗普对华政策负面效应越来越明显，美国内部的不满和质疑声音也越来越大。加强对华竞争、强化对华立场，这在美国政策精英中大体已形成了共识，但应为此付出多大代价、谁来买单，重点为何、应采取何种手段，美国应塑造什么样的中美关系等等，似尚无定论。2019年7月3日，美国百名“中国通”发表致特朗普和国会议员们的公开信，表示并不赞成视中国为美国必须从各个方面进行对抗的经济敌人或重大国家安全威胁，认为目前的美国对华策略从根本上会适得其反，强调美中关系的日益恶化不符合美国利益，也不符合全球利益。[8]这是对特朗普对华政策最公开集中的一次抨击。事实上，特朗普政府夸大来自中国的威胁并做出过激反应，在处理中美关系上偏好竞争与对抗、无视合作的必要性等做法，受到了各界有识之士的批评。[9]一些国会议员公开指出，特朗普政府对华对抗性做法难以给美国带来安全和经济上的好处，警告美国与中国“脱钩”将是巨大错误。[10]面对各界的批评，彭斯在2019年10月的一次对华政策演讲中不得不表示，特朗普政府不谋求与中国对抗，不寻求遏制中国，不试图与中国“脱钩”，也不因中美关系中面临的挑战而排除与中国的务实合作。[11]虽然这一表态口惠大于实质，但也反映出特朗普政府感受到了来自批评者的压力。[12]

美国商界的态度于特朗普对华政策的影响尤为重要。近年来，美国商界虽然对中国营商环境啧有烦言，曾寄希望于特朗普政府以强硬措施迫使中国改弦更张，但特朗普实施的对华贸易战、技术战以及更广泛的对抗策略给商界利益造成了现实和潜在的冲击，美国的农场主、零售商、高科技公司、制造业等首当其冲，他们不仅公开表达不满，更以各种方式向特朗普政府游说施压。另一方面，中方所采取的改善营商环境、开放市场等积极举措也使美国商界看到了更多的利好，因而希望中美关系尽快稳定下来。可以说，美国对华贸易战越持久、技术战越升级、与中国的对抗越强化，美国内部的反对声就越大，在对华政策上的分歧就会进一步加剧。

其次取决于中国的应对。中美关系从来都是两国通过合作、协调、竞争、对抗等互动方式共同塑造的结果，而绝非美国单方面所决定的。特朗普政府意图构建一个既限制中国力量增长、又使美国利益最大化的中美关系，必然会受到中方的抵制和反制。事实上，面对特朗普对华竞争、施压的种种举措，中方也在探索更加有效的应对之道。在美方一意孤行发起贸易战后，中方奋起抵抗，精准打击，打和谈两手结合，经过18个月的较量，打破了特朗普政府“速胜”“易胜”的迷思，迫使美方采取较为务实的态度，不得不接受中方关于分阶段解决经贸纠纷、逐渐取消加征关税的立场。面对美方推动在产业链和科技领域对华“脱钩”的企图，中方发挥自身巨大的市场潜力优势，改善营商环境，使美国企业看好在华发展前景。面对美方在全球范围内对打压华为，中方积极应对，使华盛顿难以如愿。在台湾问题上，中国大陆在外交和军事上积极运筹，不断增强对台海局势的掌控能力。在南海问题上，面对美方挑衅和施压，中方坚决斗争，坚定捍卫主权和国家安全利益。总体来看，面对特朗普执政后美国对华政策的重大变化，中方不惧挑战，敢于反制，也能够做出必要的妥协，塑造中美关系的能力在增强，从而削弱了美国实现其政策目标的能力。

最后取决于国际社会尤其是美国盟友的态度。美国虽然相对于中国仍有总体力量优势，但要推进长期和重大的对华战略博弈则有赖于盟友的配合。在冷战时期，如果没有盟友的坚定支持，美国就不可能有效推进对苏战略目标。然而特朗普政府的对华政策以至整个对外政策，不仅追求狭隘的美国利益，更体现出对保护主义、单边主义的偏好，无视全球化和全球治理的时代大势，无视他国正当的利益关切，在国际社会和者甚寡。美国发动对华贸易战损害了全球产业链和价值链，令其他国家包括美国盟友利益受到冲击。美国迫使一些国家在中美之间选边站队，使相关国家左右为难。国际社会对特朗普政府的所作所为提出了直率的批评。2019年5月，新加坡总理李显龙在“香格里拉对话会”上强调，不希望在本地区“制造阵营对立、加深矛盾或迫使各国选边站”，美国在本地区的盟国和伙伴都希望与中美两国继续维持友好关系。同年10月，来自澳大利亚、新西兰、瑞典、法国、意大利、墨西哥、韩国等国家的十位前领导人共同撰文，指出美国发起的关税战并非解决国际贸易和经济争端的有效办法，表达了对中美经济继续脱钩所产生更广泛战略影响的焦虑，敦促美方撤销对华加征惩罚性关税。[13]在华为问题上，尽管特朗普政府竭尽全力游说、威胁其盟友，但英国、德国、法国都表示不打算排除华为参与5G建设。面对美国百般阻挠，意大利仍然同中国签署了共同推进“一带一路”倡议谅解备忘录，成为七国集团中第一个正式加入该倡议的西方发达国家。美国盟友在一些重要问题上拒绝唯美国马首是瞻意味深长，表明“今天的国际关系高度相互交织，中国的力量具有强大吸引力，以至于它们（美国盟友）无法加入美国领导的联盟，以开创一个一分为二的冷战式世界。如果美国有意重建那样的世界，那么它将很可能发现自己基本上是孤立的”[14]。得道多助，失道寡助。特朗普政府凭借单边主义、霸凌主义重构对华政策的努力，越来越像一场无人喝彩的独角戏，缺乏来自国际社会尤其是盟友的支持，美国对华政策效果无疑将大打折扣。

在一定意义上，上述制约美国对华政策的因素是长期的和根本性的。从内部看，在全球化条件下，美国已与中国形成了高度的经济相互依赖。在后冷战时代，美国已经难以在国内实施冷战式动员，让国家安全考虑压倒对经济利益的追求，使国家安全鹰派的政策偏好成为全社会的共识。从外部看，在美国盟友并未面临来自中国的重大安全威胁情况下，要它们舍弃与中国现实和潜在的利益关系也是不可能的。更重要的是，中国对美博弈的资源在增加，手段和技巧在增强，美国对华政策的效果越来越取决于中国的能动反应。

三、未来政策走向

2020年是美国大选年，特朗普政府将继续推进重构中美关系目标，其对华政策延续性大于变化，一些政策趋向值得注意。

第一，在中美达成第一阶段贸易协定基础上，两国会启动第二阶段谈判，美方会在中国国企补贴、数字贸易、网络安全等问题上提出要价，而中方也应提出对美方加紧限制中国对美投资和对华技术合作的关切。第二阶段谈判涉及更多的结构性问题，博弈将十分激烈。与此同时，双方还可能在第一阶段协议的实施上产生分歧和摩擦，不排除美方再度加征关税以对华施压的可能性。

第二，美方会升级对华技术战，竭力阻挠中国技术进步。在5G领域，美方可能出台新的举措打压华为。按照美国商务部现行出口管制规则，如果某种在美国之外生产的产品包含的美国零部件达到该产品价值的25%，美国政府即可阻止产地国对华出口该产品，或要求生产商向美国申请出口许可。美国商务部正在考虑降低现行“最低限额规则”门槛（如把25%的美国零部件比例下调至10%），以加大对华出口管制力度。美方还可能扩大管制产品适用范围，涵盖那些不包含敏感芯片的消费电子产品，甚至那些直接基于美国技术或软件、但在美国之外生产、可能销售给华为的低技术含量产品。[15]美国还可能通过加大对5G技术开发的支持、入股诺基亚和爱立信等方式强化与华为竞争。此外，特朗普团队的对华鹰派也在积极推动禁止对华出口飞机发动机，以迟滞中国商用大飞机的发展步伐。

第三，美方会采取更多的单边主义措施强化和扩大对华经济竞争。2020年2月，美国宣布取消25个经济体的世界贸易组织（WTO）发展中国家优惠待遇，其中包括中国大陆和中国香港。今后美国在对华贸易中可能将不再让中国享受“特殊和差别待遇”，而是以发达国家标准对待。这意味着未来中国对美贸易将面临更严苛的条件。此外，美国还会升级对华金融战，以各种借口对中国企业实施金融制裁，限制中资机构在美上市，阻挠美国企业在华投资等。

第四，美方会加强与盟友协调以巩固对华统一战线。2020年1月14日，在中美签署第一阶段贸易协议的前一天，美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)与日本和欧盟负责贸易事务的高级官员会面，讨论中国非市场化贸易政策与政府补贴问题，同意共同推动WTO现行规则的改革与完善。美日欧已多次就WTO改革协调立场并达成重要共识。当前，美日贸易协议已经生效，如果美欧贸易谈判取得突破，美日欧三方协调将会增强。

第五，在价值观和台湾问题上加大对华压力。虽然特朗普本人在中美关系中并不热衷于突出价值观问题，但在大选年为了抵挡民主党抨击、争取共和党选民支持，美国将在涉疆、涉港、涉藏及宗教等问题上加大对华攻击力度。随着蔡英文在台湾岛内开始第二任期，其很可能在两岸关系上表现出更多的冒险性和挑衅性，中国大陆势必会加强反制台独力度，而特朗普执政团队和国会中亲台势力则会趁机推动更多“挺台”措施，进一步削弱“一个中国”政策。

中期来看，如果特朗普赢得2020年总统选举，其第二任期内的对华政策走向将主要受两方面因素影响。一是执政团队变化。当前，特朗普执政团队在对华问题上分成四派：[16]以特朗普本人为代表的经济民族主义者，主要关心如何促进美国经济利益，尤其是解决对华贸易逆差问题；以莱特希泽和纳瓦罗为代表的经济现实主义者，主要关心如何防止中国经济实力超过美国，尤其是阻止中国获得美国先进技术；以财长姆努钦(Steven Mnuchin)为代表的经济自由派，主要关心中国市场（特别是金融市场）开放问题；以彭斯、蓬佩奥为代表的国家安全鹰派，关心的则是开展与中国的战略竞争并试图遏制中国。上述四派之间既有合作又有竞争，经济现实主义者和国家安全鹰派联手实施了最具遏制性和对抗性的对华政策，他们虽屡屡得手，但有时也受到特朗普的约束。鹰派推动禁止对华出口C919航空发动机即遭特朗普反对。[17]在特朗普第二任期，这些鹰牌代表人物是否留任，他们在多大程度上受制于特朗普确定的对华竞争边界，都将影响到美国对华政策的具体内容。二是美国经济走势。在美国经济增长强劲的情况下，特朗普更有底气向中国叫板，但如果经济形势不佳，只能采取更加务实的态度。目前看来，这一轮美国经济增长虽创造了历史上最长的周期，但逐渐放慢并走向衰退似不可避免，而且衰退势必会发生在特朗普第二个任期内，这将严重限制其对华博弈的手段。

如果民主党在2021年入主白宫，美国对华政策将不可避免地发生一定调整。在认知上，民主党政策精英总体上承认提升与一个越来越强大的中国竞争的必要性甚至紧迫性，但也会意识到在某些领域与中国合作的必要性，不会像特朗普政府那样厌恶对华接触。在政策内容上，民主党政府或许会减缓对华经济与技术竞争力度，但可能在价值观和地缘政治领域加大对华施压，同时在气候变化等问题上寻求与中国合作。在政策实施方式上，美国会适度开展与中国接触，更加注重与盟友协调和对多边主义手段的运用，更强调以规则约束中国以及构建多边或小多边的政治和经济安排，从而孤立、限制中国。中美战略竞争会继续，但在表现形式上将与特朗普执政有所不同。

四、结语

经过一年的精心谋划和两年的积极实施，特朗普政府重构中美关系的意图和目标、路径与手段已经清晰地呈现在世人面前。总体上，美国希望以竞争为基本手段、以经贸问题为突破口，打造一项有效限制中国力量增长、迟滞中国崛起步伐，同时又能促进美国利益的对华政策。中美达成第一阶段贸易协定标志着美方在经贸利益上有所斩获，对华技术限制也给中国企业发展带来了一定困难，但美国推进重构两国关系的努力远不如想象的顺利，未来走向也存在较大不确定性。美方的根本问题在于，其设定的对华政策目标缺乏合理性，推进政策目标的资源和手段又不充足。

在世界格局和中美力量对比发生重要变化的大背景下，中美战略竞争加剧会是一个长期的历史现象，中美关系转型不可避免。特朗普政府重构中美关系的尝试只是双方长期博弈的开始，两国将通过持续和激烈的互动来确定竞争边界、利益分配以及两国关系形态。对中国来说，以稳健的实力增长为支撑，以合理的利益交换为出发点，以适合时代潮流的对外政策为工具，致力于塑造良性竞争、互利共赢的中美关系，是当下和今后对美政策的基本思路。

（作者系复旦大学国际问题研究院院长）