【内容提要】自从独立以来,印度的克什米尔政策基本遵守稳定优先原则。为此,印度联邦政府在克什米尔地区只拥有国防、外交等有限的主权权力。这种政治安排维持了克什米尔地区的相对稳定,但也使得克什米尔问题的解决进程缓慢甚或时有逆转。如今,在国内外政治环境比较适宜的情况下,印度联邦政府采取主权优先原则,试图变长痛为短痛,废除克什米尔地区特殊地位,对其进行联邦直辖。印度此举的战略意图既在于全面掌控和治理克什米尔、把克什米尔从领土争端地区打造为辐射中巴两国的前沿阵地、降低克什米尔问题的重要性和敏感性,也是回应印度教民族主义和转移国内舆论对经济问题的批评。但是,此举也可能助长印度教民族主义情绪、干扰印度社会稳定与经济发展,甚至会恶化印巴关系和地区安全形势。 

2019年8月5日,印度政府发布总统令,宣布废除赋予印控克什米尔(以下简称“克什米尔”)地区特殊地位的宪法第370条款和宪法附则35A条款,并成立“查谟和克什米尔”与“拉达克”两个中央直辖区。随后,印度司法部通过《查谟与克什米尔重组法案》(2019),重新界定克什米尔的地位。印度单方面宣布废止宪法赋予克什米尔的“特殊地位”,改变了建国以来对克什米尔政策的基本原则及赋予的法律地位,在国际社会引起轩然大波。印度建国后的克什米尔政策如何演变?本次印度克什米尔政策的变化有哪些内容?印度改变克什米尔政策的客观原因和主观意图是什么?此举将带来何种影响?本文拟对上述问题做一讨论。

对印度来说,克什米尔问题既是与巴基斯坦的领土争端问题,也是如何整合和治理克什米尔地方的国内政治问题。这一双重属性随时间推移而变化,推动印度克什米尔政策不断调整。整体来看,印度克什米尔政策已经历以下四个阶段。

第一阶段(1947～1972年)是印度在克什米尔地区的主权确定阶段。印巴分治后,在美苏展开南亚博弈的复杂国际背景下,克什米尔问题主要凸显为印巴双方的边界争端问题。印巴双方以武力和外交谈判为主要手段,以加强对克什米尔的军事和政治控制为主要途径,防止外部干预和改变克什米尔归属是印度当时的主要目标。因此,在国际层面,印度逐渐背离不结盟政策,并拒绝克什米尔问题国际化、拒不执行安理会关于克什米尔问题的决议;在内政层面,印度在克什米尔地区驻扎大批军队;在经济上,印度取消与克什米尔之间的关税壁垒,推动克什米尔地区与印度本土的经济融合;在法律制度上,确定克什米尔加入印度的法律,宪法第370条款列入印度宪法的临时、过渡性与特殊条款中。

在稳固控制克什米尔后,印度不再掩饰吞并克什米尔的意图,尼赫鲁总理则抛弃了自己和圣雄甘地曾允诺过的克什米尔全民公投,不断通过更频繁和强硬的立法来削弱克什米尔的特殊地位和内部管辖权。1964年,印度联邦政府将宪法356条款(即“邦紧急状态”或“总统管制”条款)扩展到克什米尔,允许新德里在法律和秩序崩溃的情况下解散邦政府。1965年,克什米尔邦修改宪法,邦首脑改称邦长,其任命、任期和免职由印度总统决定。自1953至1975年,印度宪法395项条款中有260条已适用于克什米尔,联邦职权表97项中的94项权力、联邦与各邦间距职权表47项中的26项权力已可由联邦政府在克什米尔行使。就这样,印度用了20多年时间,逐渐实现了对印控克什米尔地区的直接控制。

第二阶段(1972～1989年)是印度的铁腕治理阶段。1972年第三次印巴战争结束后,东巴基斯坦独立建国,巴基斯坦的战略地位急剧恶化。这场战争确立了印度在南亚地区的绝对主导地位,巴基斯坦通过军事力量和双边谈判改变克什米尔归属问题已无现实可能。印度在克什米尔问题上已基本不再顾忌巴基斯坦和国际社会的态度。但是,由于印度中央与克什米尔以及克什米尔地区内部的权力斗争,克什米尔民众对印度联邦的政治认同危机也逐渐显现。一方面,克什米尔内部民族宗教与社会经济发展的差异巨大,联邦政府扶持的威权统治模式难以满足他们的多元化诉求。基于查谟、克什米尔和拉达克的族群地理差异,克什米尔地区的分裂势力、印度教派势力与中间派组成复杂的政治格局,但联邦政府对分离势力的防范以及克什米尔领导人为巩固自身统治的专制行为却形成了僵硬的治理模式,导致地区不平衡问题突出,激发了民众对联邦和地方政府的不满情绪。另一方面,联邦政府的中央集权化管制与克什米尔地区民众的不满情绪相互刺激,形成恶性循环。印度联邦政府通过干预克什米尔邦议会选举、实施“总统治理”,并于1978年通过《查谟和克什米尔公共安全法》(Jammu and Kashmir Public Safety Act, 1978),不断削弱克什米尔的高度自治地位和自治权利,进一步削弱了克什米尔民众对印度的国家认同。

第三阶段(1989～2019年)是印度的综合治理阶段。随着苏联入侵阿富汗及圣战思潮的扩散,克什米尔民众的反抗逐渐走向暴力化和有组织化,印度联邦政府开始认识到综合性治理克什米尔问题的重要性,即采取“软硬结合”的政策方案。在硬性手段上,联邦政府继续削弱克什米尔的特殊地位,如在该阶段通过1990年《武装部队(查谟和克什米尔)特别权力法案》(Armed Forces Special Powers Act, AFSPA),实施六次时长不一的“总统管制”;在软性手段中,印度开始推行政治层面的民主化与和解、经济层面的扶持与援助,以及社会法律层面的管理与引导。这些措施取得了一定的成效,克什米尔的安全形势大为好转,近十年发生的恐怖袭击数量、造成的伤亡人数均已大幅下降。该地区的整体社会经济状况也有所进步。

总体上看,70多年来,印度在克什米尔地区坚持稳定优先原则,但克什米尔地区仍然是抗议不断、民众不满和分离主义情绪高涨,这使印度克什米尔政策饱受诟病。这种安全形势和经济社会的些许进步长期依靠中央政府的经济援助、“总统管制”和军事管控,对印度在克什米尔的统治合法性构成严重挑战,7克什米尔民众的政治态度也严重极化。这对印度在国际社会中的最大民主国家形象,也是一个严重的挑战。在印度国内,很多人、尤其是印度教右翼人士,长期主张某种最终方案,以突破宪法370条款的困扰。

第四阶段(2019年开始)是印度在克什米尔问题上的“最终解决方案”阶段。莫迪总理连任成功,为推行一种更加强硬的克什米尔政策做好了内部政治准备。2019年8月5日宣布废除克什米尔特殊地位前,印度政府已进行诸多前期安排。在军事层面,联邦政府向克什米尔地区增派军事力量。2019年7月27日,联邦政府向克什米尔派遣10000名准军事力量,又于8月1日额外增派28000名军人;在政治层面,2019年8月1日,莫迪会见克什米尔地区领袖法鲁克·阿卜杜拉(Farooq Abdullah)。8月3日,邦长萨蒂亚·帕尔·马利克(Satya Pal Malik)向各界“解释”近期的变化,保证与改变宪法第370条款和35A条款无关,9以稳定人心;在文化与对外交流层面,禁止该地区的相关集体活动,提前结束阿马尔纳特寺庙的朝圣活动、驱逐6200多名外来游客、要求100多名板球运动员离开;在社会管制层面,以《公共安全法》、刑事诉讼法144条令等为名,实施紧急措施。除此以外,印度还在克什米尔地区采取了宵禁、切断通讯网络,逮捕或软禁反对派领导人等措施。

在充分的前期准备基础上,2019年8月5日上午,印度内政部长阿米特·沙阿(Amit Shah)向联邦院提交废除和重组印控克什米尔的两份议案。一是,废除克什米尔地区的特殊地位,将克什米尔从以前的“国中之国”,降级为“省下之省”。同时,废除克什米尔居民所有特权。宪法第370条款给予克什米尔特殊的独立管辖权,而宪法附则中第35A条款则为该地区居民提供了特殊权利。通过取消宪法第370和第35A条,克什米尔自上而下的特殊权利全部取消;二是,建立印度中央政府对克什米尔的全面直接管理,将之划分为查谟和克什米尔联邦直辖区、拉达克联邦直辖区。其中虽然查谟和克什米尔地区拥有立法议会,但如同印度首都新德里一样,警察等很多重要机构掌握在中央政府手中。而以佛教徒为主体的、没有议会的拉达克地区基本成为内政部的下属机构。

印度改变克什米尔地位以后,还采取了一些后续措施来稳定对该地区的统治。一是在社会管制层面,截至10月10日克什米尔邦长宣布取消对有意游览克什米尔游客的限制时,克什米尔地区仍在实行许多严格控制措施。据路透社披露的9月6日政府报告,8月5日后克什米尔已有近4000人被捕,尽管其中已有2600人被释放。印度政府还实施了极为严格的媒体管制,克什米尔的情况几乎很难真实被传达出去。二是在民生改善上做出承诺。邦长萨提亚·帕尔·马利克称,未来三个月将在查谟和克什米尔地区增加50000个政府岗位,政府愿意投入7亿美元帮助苹果种植户,并将增设50所学位学院,并计划在该地区举办国际投资峰会。三是在国内政治层面,安抚其他具有类似地位的邦。比如阿米特·沙阿在出席东北部全体会议就表示,中央政府不会废除保障东北诸邦特殊地位的宪法371条款。第四,在国际社会层面,印度政府还积极在双边关系和多边机制中寻求国际支持。