第四,积极响应印度教民族主义者的要求。印度独立初,联邦政府为获得克什米尔大公支持、缓和下层穆斯林民众的反对,以权宜之计给予其高度自治。印度教徒、尤其是印度教右翼群体长期对此表示不满。印度教右翼群体认为,克什米尔是印度教的圣地之一,斯利那加(Srinagar)意为“吉祥天女之城”,穆斯林本非该地区原住民,而是历史上随入侵者而来的。因此,保卫克什米尔不仅涉及印度主权,也牵扯到印度教徒的宗教情感。废除克什米尔的特殊地位是印人党长期的政治诉求。印人党认为,克什米尔的特殊地位不利于该邦的经济社会发展,并阻碍了与整个印度的融合。2014年印度大选时,印人党便宣称要实现这一目标,只不过有所保留地表示将与“所有利益相关方讨论”。莫迪政府首任期间受限于当时的政治格局,缺少足够的政治力量。2019年印度大选前夕,印人党无保留地表示要取消查谟和克什米尔邦的自治特权。当下,印人党强势连任,莫迪总理成功建立以自己为中心的内阁,再没有合适的借口拖延下去,否则这股针对克什米尔特殊地位的怒火可能延烧到他自己身上。
第五,转移国内舆论对印度经济问题的批评。当前,印度社会对印度经济状况非常不满,尤其是经济增长问题和就业问题。在经济增长上,自2019年以来,印度连续两个季度的GDP增速低于6%,创莫迪总理任期的最低经济增速。印度GDP的造假指控更让人大跌眼镜。近年来,印度政府频繁修改GDP的统计方法,让国内外各界人士对其GDP的真实增速存疑。2019年6月,莫迪政府前首席经济顾问阿尔德文·萨勃拉曼尼安(Arvind Subramanian)发表工作论文指出,因为算法变化导致印度2011年后的GDP增长率被高估了2.5%,实际增长率在3.5%～5.5%之间。尽管印度总理经济顾问委员会对该论文做了逐一批驳,但不断下滑的经济形势仍不免让人对莫迪政府经济政策和政府权威产生质疑。同时,伴随着下滑的经济形势,印度失业率也达到历史峰值。根据2019年5月印度全国抽样调查办公室(The National Sample Survey Office’s, NSSO)报告显示,印度2017～2018年全国失业率达6.1%,创1972～1973年有统计数据以来的最高纪录。虽然印度辩称,这是部分因为本次失业率调查使用了新的方法、纳入了教育水平的缘故。然而与2000～2011年期间印度2%～3%的失业率相比较,与2017～2019年全球平均5%的失业率相比较,就业形势显得尤为严峻。失业率持续走高表明,莫迪政府首任期间的就业政策效果不彰。
同时,印度推行解决经济问题的改革阻力甚多。莫迪总理首任期间推行了很多改革举措,包括减少农民和农业补贴、吸引外资、土地所有制改革等措施,但都因为选举需求而停止或推迟了。美国在印的大型投资项目(如沃尔玛和亚马逊)也因为莫迪政府收回部分外资政策而面临困境,这已引起美印关系的波动。另外,印度经济环境“重工商而轻市场”,工商界与政府关系密切,是莫迪执政的重要政治基础。例如,印度著名的信实集团(RELIANCE)就是莫迪的大金主。印度工商界非常享受当前的经济形态,不愿意进行改革。因此,莫迪政府废除克什米尔特殊地位和行动,将国内注意力转向政治领域,有效地转移了国内外舆论对经济表现不佳的批评。
从法律程序上看,莫迪政府此次废除克什米尔特殊地位后,只有最高法院才有可能提出挑战。一些专家认为,克什米尔制宪会议1957年便被解散,此次动议需要邦议会的同意;另一种观点认为,根据宪法规定总统令足以使本次修宪通过。在国际层面,印度既不会接受他国调解,也不会因外部压力而改变决定。目前,这一动议遇到挑战的可能性较小,这是莫迪政府推出本次大胆举动几十年一遇的最佳时机,并将在国内外造成重要影响。
第一,将会导致克什米尔地区政治格局重新洗牌。克什米尔由印度教徒占多数的查谟地区、穆斯林占多数的克什米尔和以佛教徒占多数的拉达克地区共同组成。受到这种多元民族与政治立场的影响,克什米尔内部矛盾重重、认同分化严重。印度政府扶持的亲印代理人时常为自身利益而打压他者,长期的军事和政治干预加剧了民众对联邦政府的不满。此次印度政府废除克什米尔特殊地位,将之拆分为查谟与克什米尔联邦直辖区、拉达克联邦直辖区,有利于对它们“分而治之”。莫迪政府将较为温和且对印度国家认同较高的拉达克地区拆分出来,率先推动印度政府对该地区的逐步整合,减弱分离势力利用克什米尔特殊地位在该地区继续制造影响。而对于具有强烈分离倾向的克什米尔河谷地区,莫迪政府将查谟地区与之组合,利用印度教徒势力对分离势头予以牵制。同时,莫迪政府为查谟和克什米尔联邦直辖区保留议会,以避免过度削权而激起克什米尔的大规模暴乱。长此以往,克什米尔地区的分离势力将被严重削弱,并被局限于查谟和克什米尔联邦直辖区,难在原克什米尔整个地区扩散影响。而联邦政府将逐渐实现对该地区全面且深入的掌控。
第二,将会影响印度的社会稳定与经济发展。印度国内对是否废除克什米尔特殊地位的讨论由来已久。对印人党而言,克什米尔问题搁置至今的一个重要原因是为了维护不同宗教群体和族群间的团结与稳定,但却以牺牲印度教徒主体意志为代价。此次印人党政府不再顾忌少数族群的反对、压制非印度教徒的地位,虽然没有立即引起国内的冲突对抗,但却撕裂了国内社会团结、加剧了国家的内部斗争,这可能会将克什米尔地区的温和派与联邦主义者推向暴力。印度在克什米尔为期两个月的一系列紧急行动已证明了这一点。
同时,由于宪法370和371(A-I)条款规定,多个邦拥有不同程度的特殊条款。因此,莫迪政府此举使相信印度联邦体制和宪法精神的非印度教徒和少数族群感到失望和担忧。正如查谟和克什米尔前首席部长梅步达·穆夫提(Mehbooba Mufti)所言,“印度未能兑现对克什米尔的承诺”。如果印度政府处理不当,这一矛盾还会蔓延到国内更多地区和议题,一些邦也已经开始担心未来也会陷入同样的境遇。如印人党声称废除克什米尔特殊地位的重要依据是,宪法370条款是临时性条款,最终将要被废除。印人党还对《关于被压迫种姓和部落的平权行动法案》做出过相似论述,印度的低种姓群体也开始担忧印人党最终可能废除这一法案。
第三,将会导致印度教民族主义高涨。印度教民族主义不同于东亚传统的“刺激-反应型”民族主义,而是一种“胜利-激励型”民族主义,“逢强则弱、遇弱则强”。在莫迪首任期内,政府朝着印度教民族主义方向所采取的措施均在立法领域以外。而在莫迪第二任期内,印度政府推动印度教民族主义的措施从政策领域升级到法律领域,迅速通过了三个有利于印度教民族主义的法令,分别为《穆斯林妇女婚姻权利保护法案》《非法活动修正法案》(2019)以及本次《查谟和克什米尔重组法案》(2019)。前两个法案的通过既为本次修宪积累了经验,又鼓舞了印人党本次大胆的修宪行为。在这种情况下,印人党致力于以印度教民族主义为基础塑造印度新国家身份的目标恐将实现。这是一种非常危险、充满着不确定性的前景,对印度、南亚地区和国际社会的影响甚至威胁不容忽视。
第四,将进一步恶化印巴关系和地区安全形势。1972年《西姆拉协议》签订后,印巴两国在各自控制的克什米尔地区都实行高度自治的政策,暂时搁置争议以等待争端的恰当解决,这也给双方留下一定的政策和舆论空间。但此次印度在国内法律上完成了吞并克什米尔的程序,也事实上承认了克什米尔地区被印巴分治的现实,这就揭开了印巴关系中的一块遮羞布,必然会恶化印巴关系。巴基斯坦已采取了降低外交关系、贸易关系、向联合国递交印度违反人权材料等措施,并可能进一步升级对印度的回应,这将加剧地区的紧张形势。由于国际社会对印度此举的绥靖态度,可能引发一些国家对地位未定领土的相似作法,产生示范效应。例如,以色列总理内塔尼亚胡于2019年9月10日声称,将把约旦西岸部分地区并入以色列。这也进一步助推了印度国内宗教右翼和极端主义势力的投机冒险行为。2019年9月12日中印在班公湖的短暂对峙,以及印度在中印边界进行陆空联合演习,36基本上就是克什米尔政策调整的后续。
从尼赫鲁到莫迪,印度的克什米尔政策一直有一条主线,那就是不断强化对该地区的军事和政治控制。在此次政策调整之前,印度的克什米尔政策基本都是以维持稳定为优先目标的。这次政策调整开启了印度管控和治理克什米尔地区的新时代,在克什米尔地区真正地全面实施印度的主权,还剥夺了克什米尔地区作为一个省级单位的很多权利,必将产生复杂影响。在国内,印度政府此举使克什米尔的政治格局重新洗牌,它将加强中央政府对该地区的掌控,但将加剧宗教和族群冲突。在国际层面,此举将恶化印巴关系,甚至引发地区安全形势的动荡。
（作者：张家栋，复旦大学南亚研究中心主任；武兵科，博士研究生。）
