克什米尔问题由来已久,赋予克什米尔特殊地位曾是印度扩大国家领土、稳定边疆的重要政策举措。印度克什米尔地区在中央政府长期的军事和政治干预下早已没有特殊地位之实,但在宪法保护下仍享有一定程度的自治权、尤其是宪法35A附则所给予克什米尔居民的特殊权利。此次印度做出废除克什米尔特殊地位的冒险决定,有其客观原因。 

第一,克什米尔问题久拖不决,亟须综合治理。

随着1972年印巴战争结束,印度已牢牢掌握克什米尔的军事控制权。20世纪80年代末,克什米尔问题因地区民众追求自治权逐渐演变为暴力的反抗运动,成为长期困扰印度政府的重要议题。在克什米尔的复杂地理和人文环境下,地方政府始终没能有效地管控不同群体的分歧,维持克什米尔地区的稳定,而中央政府的经常性干预进一步恶化了地区形势,导致克什米尔地区经济相对落后,政治发展畸形,社会高度分裂。而下层民众渴望的与特殊地位相称的经济社会进步始终没有实现。在数十年的摸索之中,印度联邦政府并未能在中央集权化管制与发展克什米尔之间找到有效的平衡。

克什米尔的特殊地位及克什米尔民众的特殊权利限制了印度政府进行自下而上深化管治的行动范围、效果和合法性。在高度自治框架下,印度政府以往只能通过《公共安全法》、“总统管制”等紧急手段削弱地区层面的自主权,但这仅能维持对克什米尔的短暂控制,无法长期持续下去,还会削弱邦政府的能力和威信、引发社会动荡。而反印度武装团体则从中不断得到合法性和民众支持。同时,人口结构是挑战印度政府直接统治克什米尔合法性的关键因素,受限于克什米尔邦居民的特殊权利,克什米尔与印度其他地区的人员、资金、文化等要素的相互流动性较差,现行制度对克什米尔居民特殊权利的保护使联邦政府难有作为。因此,印度在克什米尔地区陷入不干预将会失控、但干预过多又缺乏合法性并可能引发暴力反抗的战略困境。莫迪总理认为,这种特殊地位正是分离主义、恐怖主义、裙带主义和广泛的腐败盛行的主要原因。而对于印人党和印度教右翼群体来说,克什米尔问题的核心是特殊地位保护之下的穆斯林主导地位问题。

第二,国内政治环境为印度政府废除克什米尔特殊地位创造了条件。

2019年印度大选后,印人党完全掌握了印度联邦和克什米尔的领导权。在联邦层面,印人党完全控制总统、总理、联邦院和人民院等重要的行政和立法机构,可不受有效约束地推行政策。在关键的人民院(下议院)中,印人党拥有542个竞争性议席中的303个席位,其在民主进步同盟中的盟友拥有47个席位,两者相加占总议席的65%。印人党只需额外7票支持,即可实现2/3的修宪多数。本次动议在人民院投票中以370∶70大比分通过,支持率达68%,高于2/3多数。而在联邦院也以125∶61票的大比分通过。在投票中,印人党及其同盟表示支持,国大党及其同盟反对,而其他政党大多弃权。

在克什米尔邦层面,宪法第370条第3款规定,若要修改必须经过制宪议会(如无则为邦议会)同意。自1956年克什米尔制宪会议通过“规定克什米尔加入印度联邦”的邦宪法,且邦议会此后不得提出改变该规定的修正案后,查谟和克什米尔的制宪议会便于1957年被迅速解散、由邦议会取代。2018年6月开始,克什米尔再次进入了持续至今的“总统管制”状态,由联邦总统委任的邦长(Governor)进行管理。而该邦议会自2018年11月解散后一直处于空置状态,因此印度国会废除此条变得轻而易举。印度总统颁布废除宪法第35(A)的法令后,由总统任命的邦长迅速予以了支持。

第三,良好的国际战略机遇期也有利于印度政府采取行动。

国际社会尤其是美国、欧洲曾长期关注克什米尔问题,因地缘政治、自治权和人权等问题而支持将克什米尔问题国际化。不过,在当今世界百年未有之大变局的背景下,当下的国际环境对印度比较有利,美国、欧洲和俄罗斯等国在诸多议题上拉拢印度,对克什米尔问题的态度也在变化,开始默认或支持印度政府的立场。目前,在主要相关国家中,除美国曾表示愿意为克什米尔问题斡旋、中国反对印方这一举动、土耳其支持巴基斯坦的立场外,其他主要国家均在拉拢印度、主张印巴进行双边谈判。比如,英国首相约翰逊表示,克什米尔问题是印巴间的双边问题,希望双方对话解决。法国声明,印巴应在双边框架下解决分歧,双方应避免紧张升级。俄罗斯指出,“废除宪法370条款是印度政府的主权决定,是印度的内部事务,印巴可根据西姆拉和拉合尔协议来解决”。

与此同时,这一战略机遇期是可遇而不可求的,尤其是在特朗普政府外交政策变化无常的背景下,能延续多长时间也不可知。随着特朗普政府取消以往美国对印度的“战略利他主义”(strategic altruism)政策,要求实现美印双边关系的互惠,当前的美印关系在安全问题上虽趋于亲密,但在经济议题上却又十分紧张,印度的战略机遇期面临不确定性。最近,美国政府加速准备从阿富汗撤军的进程。印度担心美国会寻求巴基斯坦在阿富汗问题上的帮助,美巴关系会进一步改善。而在阿富汗问题解决后,巴基斯坦会由此脱身,可将更多的力量用在克什米尔方向。这些变化既让印度政府非常恼火,也让其有了紧迫感,有了“长痛不如短痛”的想法并付诸行动。

印度废除克什米尔特殊地位是一项重大的战略性举动,既有意于以“短痛”来换“长安”、转“战略包袱”为“战略前沿”的长期考量,还有回应印度教民族主义和转移国内舆论对经济问题批评等短期诉求。

第一,试图全面掌控和直接治理克什米尔。自1972年印巴签署《西姆拉协议》后,印巴边界的实际控制线基本维持稳定。随着巴基斯坦实现对巴控克什米尔的控制,当下改变印巴实际控制线、“收复”巴控克什米尔几无可能。因此,对克什米尔进行整合才是莫迪政府的最优选项。由于宪法第370条款赋予克什米尔特殊地位,联邦政府以往的管治政策效果有限,难以全面、深入、彻底地推行,还容易引起民众不满及极端暴力的反弹。通过削弱克什米尔的独立管辖权,联邦政府获取对克什米尔更为全面的管辖空间和修宪后的行动合法性,而非仅在安全秩序上的临时独断权。

同时,印度取消克什米尔高度自治地位的现实考虑是为该地区移民扫除法律和政治障碍。宪法附则第35A条款规定,克什米尔地方政府“界定属于或将成为查谟和克什米尔地区永久居民的阶层”。克什米尔邦宪法规定,邦居民需要在克什米尔连续居住十年以上且拥有不动产。因此废除第35A条款后,印度可像解决藏南问题那样,通过大规模的移民改变穆斯林主导的人口结构。同时,废除了克什米尔居民在家庭、婚姻方面的特权,也为克什米尔人与其他邦居民的通婚扫清了法律障碍。按照印人党籍的哈里亚纳邦首席部长哈塔尔(Manohar Lal Khattar)的说法,这下他们“可以从克什米尔引进女孩了”。一旦印度通过大规模双向移民把克什米尔地区印度教化,印度在克什米尔的地位将有永久化的可能。

第二,试图直接将克什米尔从领土争端地区打造成印度辐射中国和巴基斯坦的前沿阵地。克什米尔地区位置非常重要,是印巴两国的重要水源地,被巴基斯坦称为自己的“颈动脉”,同时也是中国通向南亚的传统和现实通道(中巴经济走廊),更可辐射中国新疆与西藏间的重要战略通道——新藏公路。如果印度牢牢掌握克什米尔,独立和分离主义势力将被极大压制,极大地减轻争端领土后方的压力。印度将克什米尔降级为联邦直辖区后,将能够统合联邦政府和地方政府的军政资源,增强与中巴进行边境斗争的能力。以往印度安全力量分别归属于军队、内政部和地方政府,互不隶属、难以协调。查谟克什米尔和拉达克建成联邦直辖区后,将直接由内政部领导。如此一来,内政部既可领导印藏边境警察部队,还可直接领导拉达克地区的地方警察等安全力量。这将更有利于印度统合资源,增强与中巴在边境地区进行对抗的能力,显著增强对巴基斯坦和中国的战略威胁。印度试图通过这种大胆的政策变化,将克什米尔地区从其长期的战略包袱和负资产转化为战略优势和正资产。 

第三,试图通过改变克什米尔的政治和地理版图,在国际舞台上逐渐降低克什米尔问题的重要性和敏感性。印度通过将拉达克从克什米尔地区中独立出来,将查谟和克什米尔建成普通的联邦直辖区后,改变了克什米尔的传统版图,各国对这一地区的关注度将会慢慢下降。历史上,印度曾有过类似的成功先例。在英属印度时期,锡金、不丹与克什米尔地位相同。印度1975年吞并锡金后,虽然曾经遭到国际社会的长期抵制,锡金前国王也组织流亡政府在美国奔走活动,但最终变成各国不得不面对的现实。锡金成为二战后唯一由吞并而消亡的独立国家。1987年,印度同样采取单方面行动,在议会通过所谓法案把非法侵占的中国藏南地区列为“阿鲁纳恰尔邦”。如今,印度废除克什米尔特殊地位后,国际社会上所公认的那个克什米尔地区也将在地理版图和记忆中逐渐消亡。原来克什米尔尚有争议的问题未来在国际社会上恐难再掀起波澜。