内容提要：作为新兴经济体倡议筹建的新型多边开发银行，金砖银行和亚洲基础设施投资银行都承载着推动传统多边开发银行变革运营制度的使命，但金砖银行采用了与传统多边开发银行不同的借款国导向运营模式，而亚投行采用了与传统多边开发银行类似的股东国导向运营模式。为解释这一差异，本文从历史制度主义的分析范式出发，借鉴关键节点的概念构建了一个新的“关键节点+反馈效应”的理论分析框架。实证分析中，本文在探讨促使金砖银行和亚投行成立的关键节点和结构性因素的基础上，利用银行筹建谈判中各种制度方案相互竞争的反馈效应因素，来解释两者在运营制度上的差异。在金砖银行的筹建谈判中，中国对印度倡议的反馈效应使得平分股权成为金砖银行制度运营的基础，并在环境与社会等保障政策上充分尊重借款国的制度体系，形成了不同于传统多边开发银行的借款国导向模式。而在亚投行的筹建过程中，针对中国提出的制度倡议，发达国家做出了亚投行缺乏多边性和不符合国际最佳标准的负面反馈效应，这使得中国高度关注亚投行的国际合法性，从而形成了与传统多边开发银行类似的股东国导向运营模式。
一、引言
作为新兴经济体创办的新型多边开发银行，金砖国家新开发银行（简称金砖银行）和亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）都肩负着促进发展中国家基础设施投资和推动传统多边开发银行变革运营制度的使命。但是从多边开发银行中股东国与借款国关系的角度看，两者选择了不同的运营模式：金砖银行更加照顾借款国的利益需求，采用了与传统多边开发银行不同的借款国导向的运营模式或者说是南南合作模式；亚投行更加强调国际性、规范性和高标准，形成了与传统多边开发银行类似的股东国导向的运营模式 。
同样是新兴经济体创立的新型多边开发银行，金砖银行和亚投行为什么在运营制度的选择上存在如此显著的差异？换言之，相对于传统多边开发银行而言，金砖银行和亚投行都是一种制度变革和创新，但为什么两者的制度变迁路径大相径庭？尤其是对于中国而言，金砖银行和亚投行是几乎在同一时间成立的新型多边开发银行，总部都位于中国，中国在其中都发挥了重要作用，为什么中国对两者的运营模式有如此不同的制度偏好？这些都是本文试图回答的问题。
从既有研究成果来看，国内外关于金砖银行和亚投行的研究日益丰富，但大多数侧重单独分析两者的成立背景、战略定位、法律章程、治理结构、投票决策以及中国在其中的作用等，缺乏对两者运营制度的比较研究。当然也有例外。安德鲁·库珀（Andrew Cooper）就认为，尽管亚投行有着资源上的优势，比如认缴资本和信用评级，但金砖银行在理念上更加创新，比如治理结构的民主化、国别体系的运用等。叶玉也指出，金砖银行采用了一种本土化运营模式，而亚投行采用的是国际化运营模式。遗憾的是，虽然这些研究指出了两个银行的运营制度存在差异，但对于差异形成的原因以及相对于传统多边开发银行的不同制度变迁路径缺乏深入探讨。
对此，本文从历史制度主义（historical institutionalism）的分析范式出发，借鉴了关键节点的概念，修正了既有文献中正面反馈效应这一概念，构建了一个新的理论分析框架。探讨了国际体系中促使新兴经济体创建新型多边开发银行的结构性因素，并通过追溯金砖银行和亚投行筹建谈判中各种制度方案相互竞争与合作的过程性因素，来解释两者在运营制度变迁上的路径差异。
下文共分为五个部分。第二节详细阐述了金砖银行和亚投行在运营制度上相对于传统多边开发银行的变迁路径的差异。第三节提出一个修正后的历史制度主义的理论分析框架。第四节运用该分析框架来探讨金砖银行的筹建进程，分析印度方案与中国方案的竞争与合作如何导致了借款国导向的运营模式的形成；第五节运用该分析框架探讨了亚投行的筹建进程，分析中国方案与欧洲方案之间的竞争与合作如何导致了股东国导向的运营模式的形成。第六节讨论了两种不同运营制度的变迁路径的利弊及其对新兴经济体参与全球治理改革的启示。
二、金砖银行与亚投行运营制度变迁路径的差异
金砖银行与亚投行的诞生源于新兴经济体在世界经济格局中实力地位与话语权之间的不匹配。“从历史和制度的角度看，政治是由制度安排中持久的不协调和摩擦所构成的”。自2000年以来，金砖国家占全球GDP的比重从8%上升到22%，而七国集团从65%下降到45%。从购买力平价（purchasing power parity）来看，金砖国家与七国集团各占据全球GDP的1/3。但是这种权力地位的提升并未带来话语权的相应增加。新兴经济体一直寻求在国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）中获取更大的份额和投票权，然而改革却缓慢而有限。
除此之外，在多边开发银行领域，美欧等发达国家一直主导着世界银行和其他地区开发银行，塑造着它们的优先事项和运营制度，长期忽视发展中国家的多样化发展需求，并设置了“一刀切”的苛刻贷款条件和贷款标准。例如，世界银行自20世纪80年代起就开始忽视基础设施投资，将重心转移到减贫和促进发展中国家的“善治”上。世界银行和地区开发银行的贷款一直附加着苛刻的贷款条件和标准，始终寻求通过贷款工具来改造借款国的政府和政策体系。同时，传统多边开发银行官僚主义严重、运营效率不高也被新兴经济体广加诟病。
在这种背景下，作为金砖银行和亚投行的创建者，新兴经济体提出要改革传统多边开发银行运营制度中的弊端，打造新型多边开发银行，要求给予发展中国家更大话语权、聚焦基础设施投资、贷款去政治化、建立适应借款国发展需求的贷款标准并提高银行运营效率。然而，虽然金砖银行和亚投行诞生的背景和使命相似，但是它们在运营制度的变迁路径上却存在显著差异：金砖银行是一个与传统多边开发银行不同的借款国主导的南南合作型银行，而亚投行是一个与传统多边开发银行类似的股东国主导的银行。这种差异可以从成员股权、治理结构、环境与社会保障政策、伙伴关系这四个涉及股东国与借款国关系的议题来分析。
在成员股权方面，与传统多边开发银行不同，金砖银行平分股权。创始成员为五个金砖国家，没有发达国家。所有创始成员均为借款国，拥有55%的投票权。未来扩员后，可能会有发达国家作为捐款国加入，但《新开发银行协定》规定，捐款国的整体投票权不能超过20%，单个捐款国的投票权不能超过7%。这就防止了捐款国在银行中组成强大的投票集团，从而确保金砖银行是一个借款国主导的新型多边开发银行。在这个意义上，金砖银行可以看成是成员共同发起的信用合作社（credit union），将成员的资金汇聚起来促进共同发展。金砖银行副理事、俄罗斯财政部副部长谢尔盖·斯托尔恰克（Sergey Storchak）指出，“在金砖银行中，所有创始成员国股权相同，并拥有同等的投票权。相应地，各方作为投资国和潜在的借款国也拥有同等机会。这是金砖银行与世界其他多边金融机构相区别的最大特点”。
与金砖银行不同，亚投行采取了与传统多边开发银行类似的股权规则，即根据成员经济规模（GDP）来分配股权。《＜亚投行协定＞报告》规定，“成员股本分配的基本参数为成员经济体量在全球经济总量中的相对比重，成员在全球经济中的比重按照国内生产总值（GDP）计算”。在亚投行大量吸收发达国家作为创始成员国的情况下，尽管没有明确区分捐款国和借款国，但发达国家一般不借款，从而形成了捐款国与借款国在事实上的区分，捐款国在银行运营中具有较大影响力。
在治理结构方面，与股权分配结构相对应，金砖银行的决策机制也反映出对治理结构民主化和公平原则的追求，其理念与传统多边开发银行不同。《新开发银行协定》规定：“除本协定另有规定外，银行的所有事务均应以简单多数同意方式投票决定。本协定中规定的有效多数为成员总投票权的三分之二赞成票。本协定中规定的特别多数为创始成员国中的四名成员赞成且占总投票权的三分之二赞成票。”在这样的治理框架下，没有国家拥有否决权。另外，在银行高级管理层的任命上，规定金砖银行行长由各创始成员提名并轮流担任，并且从其他创始成员中分别产生至少一名副行长。目前，第一任行长由印度提名，其他四位副行长分别来自巴西、俄罗斯、中国和南非。
与金砖银行不同，亚投行治理结构反映出对效率以及发挥大股东责任和担当的追求，其理念与传统多边开发银行类似。中国在亚投行的认缴份额为297.804亿美元，占总认缴份额比重为30.34%，投票权占比为26.06%，是现阶段投票权最多的国家。《亚投行协定》规定，“除本协定另有明确规定，理事会讨论所有事项均应由所投投票权的简单多数决定，但一些重要事项需要理事会超级多数投票通过，包括理事人数占理事总人数的2/3以上、且所代表投票权不低于成员总投票权3/4的多数通过”。因此，在“一些重要事项上”，中国暂时拥有否决权，能够发挥大股东的作用。另外，亚投行要求行长应是域内成员的国民，对副行长人选没有任何规定。目前，亚投行首任行长来自中国，副行长分别来自英国、法国、印度、德国和印度尼西亚。
在环境、社会保障和采购政策方面，金砖银行与传统多边开发银行不同，强调要适应借款国的不同发展阶段和多样化的发展需求，充分尊重借款国环境、社会和采购政策的国家标准，即采用国别体系。《新开发银行总体战略（2017-2021）》规定应积极探索使用国别体系，在项目运营中，金砖银行将事先对借款国的环境、社会、信用和采购体系进行评估，如果达到要求，将优先适用已有国家标准。如果达不到要求，金砖银行将与借款国合作提高相关标准以最终满足项目运营的需求，这样有利于增强借款国的能力，取得更好的长期发展效果。
与金砖银行不同，亚投行强调环境、社会保障以及采购政策要符合传统多边开发银行的国际最佳标准。《＜亚投行协
