在股权分配上，2014年6月29日，时任中国财政部部长楼继伟表示，中国提出对亚投行的出资比例可以达到50%是为了表示中国推动亚投行成立的决心，中国的实际出资比例不一定非要达到50%。如果参与的国家较多，中国的出资比例可以相应降低，但按照经济权重计算，中国仍将持有最多股份。从欧洲大国的角度看，要确保亚投行是真正的国际多边机构，就要防止中国拥有否决权。最后，《亚投行协定》规定中国的股权占比为30.34%，投票权占比为26.06%。对此，中国首席谈判代表史耀斌表示，虽然中国暂时拥有否决权，但这是由于中国GDP所占比重较大而自然形成的结果，并非是中方刻意追求。随着新成员的不断加入，中国的股权和投票权比例将随之稀释。通过分析发现，这其实是一种“以时间换空间”的政治妥协方案。一方面，中国暂时拥有了否决权，这有利于中国在亚投行成立和运营初期发挥大股东的支持作用和领导力。另一方面，中国又同意随着新成员的加入而逐渐失去否决地位。这一解决方案照顾到了中国与欧洲大国双方的关切。
在治理结构上，中国方案是要避免现有多边开发银行常驻董事会既定政策、又批项目、对管理层干预过多，容易导致职责不清、权责不明的弊端。主张授予亚投行管理层更大自主权，提高银行运营效率。这实际上是希望借鉴私营公司的治理经验来提高多边开发银行的运行效率。欧洲国家认为，要想体现亚投行是真正的多边国际金融机构，就必须提高日常运营的透明度，加强董事会对管理层的监督，避免管理层权力过大。最后，《＜亚投行协定＞报告》规定：一方面，设立非常驻的董事会，将项目审批权授予管理层，提高银行运营效率。另一方面，董事会要秉持公开、透明、独立、问责的原则对银行管理层进行常态化监督，并设立独立于管理层的合规、效益和反腐败小组）作为监督机制。后者将在审计、评估、欺诈与腐败、项目投诉、员工申诉等方面对银行管理层进行日常监督，并将监督结果直接报告给董事会，以体现其多边金融机构的特点。
在环境与社会保障政策上，中国认为现有多边开发银行采用的环境和社会政策中的所谓国际最佳标准未能适应借款国不同发展阶段和多样化的发展需求，其统一标准过于僵化，保障政策中存在过于繁琐、不切实际以及与业务关联度不高的问题，增加了项目运营的成本，需要转向一种结果导向、更敢于承担风险的策略。2014年6月29日，时任中国财政部部长楼继伟表示，世界银行和亚洲开发银行等多边开发机构都在不断改革，这说明在保障政策上只有好的实践，没有最佳实践。但欧洲国家表示，它们对亚投行遵守现有多边开发银行环境和社会政策中的国际最佳标准存在重要关切。最后，《亚投行协定》第13条第4款规定：“银行应保证其所从事的每项业务均符合银行的业务和财务政策，包括但不限于关于环境和社会影响的政策。”并在《＜亚投行协定＞报告》中进一步做出解释：“首席谈判代表们强调，第13条第4款提到的银行业务和财务政策，应由董事会基于‘国际最佳标准’进行审批，这些政策应包括环境与社会框架、披露、采购和债务可持续性等。”值得注意的是，现有多边开发银行在涉及业务原则的规定中都没有明确的类似条款，这是因为银行的各项业务理所当然地要遵守银行的业务政策。《亚投行协定》中之所以写入这一条款，实际上从侧面反映出欧洲国家对环境和社会政策中的所谓最佳国际标准的格外关注。
在采购政策上，中国认为多边开发银行要适应借款国的不同发展阶段和多样化的发展需求，尊重借款国的采购政策，不另搞一套。同时还应减少多边开发银行的官僚主义，提高运营效率。但欧洲国家主张，亚投行应当遵守现有多边开发银行在采购政策上的最佳国际标准，避免亚投行成为中国输出过剩产能的工具，成为服务中国企业走出去的平台。最后，《亚投行协定》第13条第8款规定“银行不应对普通业务或特别业务中银行融资项目的货物和服务采购进行国别限制”，第9款规定“银行应采取必要措施保证其提供、担保或参与的融资资金仅用于融资所规定的目标，并应兼顾节约和效率”，第10款规定“银行应尽可能避免不均衡地将过多资金用于某一或某些成员的利益”。《＜亚投行协定＞报告》进一步明确指出，亚投行的采购政策应由董事会基于国际最佳标准来制定。值得强调的是，虽然欧洲复兴开发银行对采购也不设国别限制，即采取全球采购政策，但该政策一般适用于普通业务，只有亚投行在特别业务上也适用全球采购政策。其中特别业务是指由银行特别基金提供的融资业务，这包括成员的捐赠资金。这再次表明，欧洲大国强烈要求亚投行在采购政策上采纳所谓的国际最佳标准，事实上在某些方面甚至还要高于该标准。
总体来看，经过一系列多边谈判后，虽然亚投行在聚焦基础设施投资、建立非常驻董事会、精简官僚机构等方面有一定的制度优化，但是在股权分配、环境与社会标准、采购政策等涉及股东国与借款国关系的核心方面仍然延续了传统多边开发银行的标准。在这一意义上，亚投行是一个股东国导向的多边开发银行。其中，随着域外欧洲大国作为创始成员加入，发达国家对中国制度倡议的反馈效应趋于显著，中国方案与欧洲方案间的相互竞争与合作最终形成了折中的多边方案，这一历史过程是决定亚投行运营制度模式的主要原因。
六、结论
本文从历史制度主义的分析范式出发，借鉴了关键节点的概念，并在修正已有文献中正面反馈效应这一概念的基础上，构建了一个新的“关键节点+反馈效应”的历史制度主义的理论分析框架。实证分析部分，在分析新兴经济体创建新型多边开发银行的关键节点和国际体系的结构性因素的基础上，通过追溯金砖银行和亚投行的筹建谈判中各种制度方案的相互竞争与合作，厘清了形成多边方案的反馈效应因素，解释了两者存在运营制度差异的原因。在金砖银行的筹建过程中，中国对印度制度倡议的反馈效应，以及印度方案与中国方案的相互竞争与合作，最后形成了金砖银行借款国导向的运营制度模式。在亚投行筹建过程中，针对中国提出的亚投行制度倡议，发达国家发挥了亚投行缺乏多边性和削弱了国际最佳标准的负面反馈效应，使得中国高度关注亚投行的国际合法性。随着域外欧洲大国的加入，中国选择将亚投行打造成多边化、高标准的国际制度，采用了股东国导向的运营制度模式。
从新型多边开发银行的运营绩效来看，两种制度模式各有利弊。一方面，采用与现有多边开发银行类似的运营模式有利于增强国际合法性，这体现在银行扩员和国际信用评级上。截止2018年7月，亚投行已拥有87个成员，仅次于世界银行，并且开业不到一年半就获得了美国三大国际权威信用评级公司的AAA信用评级和巴塞尔银行业监管委员会的零风险权重认定。比较而言，尽管金砖银行也一直很重视银行扩员和国际信用评级，但开业近三年以来，仍然没有实现扩员，信用评级也只获得了中国国内三大信用评级公司的AAA信用评级，与亚投行存在一定差距。
另一方面，采用与现有多边开发银行不同的运营模式有利于推动现有多边开发银行体系的制度创新，推动全球治理朝着有利于发展中国家的方向变革。金砖银行选择探索借款国主导的新模式和银行内部治理结构的民主化（平分股权），充分尊重借款国的制度体系（国别体系），这些都将为推动布雷顿森林体系改革提供可资借鉴的新理念和新实践。与此不同，亚投行选择在一开始就吸收发达国家（现有多边开发银行的主要股东国）作为创始成员，对接国际最佳标准。而这些发达国家往往从股东国的角度考虑银行的发展，倾向于将本国的国内治理标准作为所谓的国际最佳标准推广给发展中国家，这与新兴经济体倡导的改革布雷顿森林体系、提高借款国发展的自主性存在一定矛盾。因而，平衡好国际最佳标准与借款国多样化发展需求之间的矛盾、处理好亚投行董事会内部发达国家与发展中国家之间的矛盾就成为亚投行未来能否成功的关键。
从更深层次看，通过比较分析金砖银行和亚投行在运营制度变迁上的路径差异，可以为新兴经济体改革全球治理的路径选择提供初步线索。2008年国际金融危机后，新兴经济体开始创建自己的多边开发银行，采取什么样的新运营制度反映出的是全球治理改革的路径选择问题。其实质是如何处理新兴大国与守成大国之间、新兴大国彼此之间的关系。亚投行代表了一种“体制内改革路径”，即基本融入现有多边开发银行制度体系，邀请现有多边开发银行的主要股东国来共同设计新型多边开发银行。正如金立群所言，中国邀请欧洲大国作为创始成员加入亚投行不是为了它们的资金，而是要办成真正的国际多边机构，要体现亚投行的多边性，一起来建设21世纪的新机构。金砖银行则代表了一种“体制外改革路径”。在没有发达国家作为创始成员加入的情况下，金砖银行试验了一种与现有多边开发银行不同的新理念与新实践，从股东国导向转变为借款国导向，充分体现了发展中国家之间南南合作的传统理念，探索构建一种更加平等的新型国际发展伙伴关系。但必须清醒看到的是，新兴大国集团之所以会做出这一制度选择，并非完全出于理想主义信念，在某种程度上也反映出新兴大国之间缺乏战略互信的政治现实。
从对未来的影响来看，正如二战后的布雷顿森林体系是“凯恩斯方案”与“怀特方案”之间博弈的产物，虽然“怀特方案”在当时占据了上风，但70多年中这两个制度方案之间的较量从未终止，二战后提出的各类全球治理的改革方案都或多或少地带有“凯恩斯方案”的影子。与此类似，2008年国际金融危机之后新兴经济体开启了改革全球治理体系的进程，其中充满了各种制度方案的竞争与合作。虽然新型多边开发银行的筹建已经结束，但金砖银行中印度方案与中国方案之间、亚投行中中国方案与欧洲方案之间的竞争与合作还将继续，这也将对两者的长远发展乃至整个全球治理体系的改革进程产生深远影响。这也正是历史制度主义长盛不衰的理论魅力之所在。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学一带一路及全球治理研究院全球与国家治理研究所研究员）
